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1、1改变城乡二元经济结构的若干法律思考关键词： 城乡二元/ 城乡一体化/ 法律制度内容提要： 城乡二元经济结构是中国社会经济发展过程中的显著特征，也是完善社会主义市场经济体制和全面建设小康社会的重大阻滞。其中，包括主体、产权、交易和分配等在内的城乡二元的现行法律制度的缺陷，是这一问题得以形成和延续的制度根源。探寻改变城乡二元经济结构，逐步实现城乡经济一体化发展的法律出路，将是一项长期而艰巨的系统工程，消除城乡居民之间的各种不平等待遇，制定农业现代化促进法、 就业法和小城镇法，完善可持续发展政策法律体系，应成为实现这一目标过程中的重要制度对策。二元经济结构最早是由美国经济学家刘易斯提出来的，用来说
2、明发展中国家的工农城乡之间的对立及其运动过程中所出现的分化。我国是世界上最大的发展中国家，也是一个典型的城乡分治的二元经济结构国家，这种二元经济结构导致了农村和城市在许多方面的差异。城乡二元经济结构在中国的形成和发展是由当时的经济基础所决定的，有其存在的客观必然性。发端于 20 世纪 70 年代末并取得重大成果的中国经济体制改革，并没有从根本上改变这一局面，人们看到的依然是一个两极对比极其鲜明的城乡生活画卷。针对我国日益加剧的城乡二元经济结构的现实， 中共中央在关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定中，明确提出了要建立“有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制”的任务，这也是树立和落实科学发展
3、观所要求解决的重要的问题。在完善社会主义市场经济体制、全面建设小康、构建和谐社会的目标和蓝图的2指引下，打破城乡分治，统筹城乡发展，改变过去那种“城乡分而治之”的管理体制，以城乡协调发展为目标，对城市和乡村的经济社会发展进行统一的筹划和安排，建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制，就成为了我国未来社会发展中必须解决的重大的社会问题。本文拟从法律的视域，对城乡二元经济结构的制度成因、路径选择和制度安排等方面做出一些分析与探索。一、城乡二元经济结构的制度成因分析城乡二元结构是一个多向度的社会经济现象。在经济层面，表现为城镇与乡村在所有制及其在交换、分配、就业、税赋等方面存在的政策差异；在社会层面
4、，则表现为城镇与乡村居民在教育、医疗、劳动、社会保障、养老、福利等方面适用不同的政策。这种二元体制存在的理论基础是基于在高度集中的计划经济体制下城市和乡村的所有制的不同，即城镇以全民所有制为主，乡村以集体所有制为主。 在崇尚民主与法治，建立与发展社会主义市场经济体制的当今的社会经济条件下，城乡二元经济结构体制已经丧失了其存在的理论依据和实施基础，然而，在我国持续发生的经济体制改革和制度变迁过程中，这种体制依然通过各种途径得以沉淀、延续，乃至进一步滋生。其中， “三农”问题正是这种城乡二元社会经济结构的集中体现和本质反映。城乡二元经济结构和“三农”问题已经成为横亘在完善社会主义市场经济体制，全面
5、建设小康社会进程中的最大障碍和制约因素。适应市场经济对法制的本质要求，全面审视我国现行的相关经济法律制度，我们不难发现其中存在着不少阻碍城乡经济一体化，甚至强化城乡二元经济结构的制度表现和根源：（一）农村居民没有完全获得市场主体应有的法律地位。众所周知，独立、平等3是市场主体自由参与市场经济生活的基本法律前提。从我国现行的市场经济法律制度来看，相关法律是不加区别地赋予所有市场主体以平等法律资格的，城乡居民之间没有什么不同。但是，我国至今仍在实行的实际发挥着市场主体资格原始确认功能的户籍制度却是城乡有别的。由于在我国当前的社会经济体制下，户籍制度实际上发挥着“国家进行资源调配和利益格局调整的视窗
6、系统和操作平台”的功能， “户籍的登记注册以及对个人居住、迁移的管制制度，既是策略选择的结果，又是巩固这一分配格局和状况的关键路径”， 因此，这种城乡有别的户籍管理制度实际上在制造和巩固城乡居民之间的名义或形式平等下的实质不平等。这种具有明显等级制、身份制的户籍制度，从一个人诞生之时起就为其设定了未来的法律待遇前景。城乡户口的不同，直接关系到个人获取收入的机会和资源的差异，这不仅仅表现在货币收入方面的差距，更重要的是其他非货币性的收入差距，如医疗卫生条件、福利、教育、就业以及其他待遇等。农业户口把农民紧紧地束缚在土地上，使广大农民失去了择业自由，不能享受由国家提供给城市居民的各种公共服务和福利
7、待遇。在农业收入低下、农民增收困难的情况下，大量农民离开土地，涌向城市，谋求生活，实是面对这种法律不平等待遇的无奈之举。本来农民进城之后，他们为城市建设和发展做出重大贡献，其中相当一部分已经成了“产业工人”，但是他们仍然不能享受与从事同类职业的城市人口的平等待遇，他们往往处于重劳力、低工资、无保障的弱势境地。尽管在社会关系渐趋复杂的当今条件下，在法律上明确不同主体或一个主体的不同社会角色及其待遇仍然有其合法性和合理性，但这决不能成为划分社会等级、实施差别法律待遇的当然理由。因此，近些年来，一些省市开始取消城乡居民在户籍上的区别管理，推动城乡居民身份统一的做法，进而逐步实现城乡居民在社会保障等分
8、配制度上的统一或一体化。这对于改善农村居民的法律地位，特别是分配制度上的天然弱势境地是有其积极意义的。但是，4在具体操作过程中，这种对户口的控制和管理的松动常常是一种非对称性的制度交易，仍难以避免在具体运行中可能产生的新的不平等问题。（二）农村居民在国土资源权利享有上的不平等待遇。拥有一定的财产或享有对一定财产的依法处分的权利，是一个市场主体能够参与市场交易和竞争关系，能够承担相应法律后果的物质基础和权利保障，反映到法律上，就是由相关法律所确认的市场主体与财产客体之间的明确、具体和平等的财产权利义务关系。由于我国的社会性质所决定，在所有重要的国土资源归国家和集体所有的宪法安排的前提下，相关法律
9、对于国土资源的开发、利用、保护、管理等方面的权利义务配置，使得农村和农民处于明显的不利境地。在集体化的时代，农民所获得的收入几乎全部来源于制度性资源，即可供生产和居住的土地，但是对于土地资源，农民只有使用权而无处置权。后来，持续进行的农村经济体制改革，在维持农村土地集体所有的总体格局不变的情况下，赋予了农村居民在土地的占有和使用方面以更多的权利，但是这并没有根本上改变农村居民在制度性资源享有上的劣势地位。其中最为典型的表现就是同为所有权的集体土地所有权难以对抗城镇国有土地所有权。在我国城市扩张的进程中，因为社会公共利益的需要，国家可以将集体土地征用转化为国有土地，其合法性是不容置疑的。现在的问
10、题是，一些政府部门出于对开发商利益的考虑，对“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”的法律规定作了随意性的解释，有的地方政府打着“公共利益需要”旗号，违背公共利益的目标，进行办“开发区”、商品房开发等非公共目的的建设。例如，在现实中就出现了这样一个较为普遍的问题，政府对在同一集体土地上进行同样的商业开发的开发商的行为作出了完全不同的解释，即认为有的开发商所进行的商业开发符合公共利益的目的，而有的开发商所进行的商业开发却不符合社会公5共利益的需要，从而导致某些官员假借“社会公共利益的需要”随意征用集体土地，以达到赶走一个开发商而安排另一个开发商的目的。这样必然带来三个问题，一
11、是造成了大量的农民因失去赖以生存的土地而面临生存威胁等严重的社会问题，同时也造成了大片土地的闲置和荒芜；二是大量的农民丧失了土地而成为城镇居民，要么给政府增加了负担，要么沦为城市贫民；三是土地征用补偿极不合理。有人曾对 5 个发达程度不同的城市的 255 个被征地农户进行调查，发现 2002 年被征地的农民人均获得的补偿，按照当地的物价水平，仅够维持基本生活 2 年。不仅如此，在土地征用的实际操作中，还严重存在着集体土地的权利人不能或不能充分享有议决权和依法处分权的问题。这种现存的乡村土地资源权利的享有不充分、不平等，已经成为难以有效遏制有限的农地资源不当减少、合理高效利用国土资源以及进一步解
12、放农业生产力的法律桎梏。此外，我们觉得这里还有一个值得进一步探讨的问题，即集体土地所有权人应当怎样来实现集体土地的增值利益问题。前一段时间我国普遍存在的假借政府之手将集体土地征为国有后而仍然用于非公共目的的开发行为，实际上应当视为是对集体土地权益的一种剥夺。（三）城乡居民之间在市场交易和分配过程中的不公平待遇。自由交易和有效竞争是市场经济的核心环节和动力源泉。反映到法律上，就是市场经济的有序和健康运行，有赖于包括完备统一的合同制度、科学运行的价格制度和严格执行的竞争制度等在内的相关法律制度的有效支撑。由于城乡之间的自然条件、工业与农业的产业特点、城镇居民与农民的身份差异等现实情况所决定，作为市
13、场主体的农民与城镇居民相比，在接受教育、获取信息、抵御自然和市场风险能力和获得可支配收入等诸多方面所处的弱势地位以及由此形成的累加效应和恶性循环，自然导致了农村市场主体与城镇市场主体在市场交易、市场竞争和市场分配过程中6的不利地位。无论是作为合同交易关系的缔结者，还是作为市场竞争关系的参加者，概莫能外。在我国经济生活中严重存在的假冒伪劣商品充斥农村市场、坑农害农事件频频发生、工农产品的“剪刀差”、农业增产不增收、拖欠农民工工资等等社会经济现象，无不是这一不公平待遇的典型表现和有力佐证。（四）国民收入分配制度的创制和实施在城乡之间造成的不平等。国民收入的分配是一个由国民收入的初次分配和再分配、功
14、能分配和规模分配、微观分配和宏观分配等诸多环节和层次相互衔接和相互支持形成的一个动态的财产流转过程。其中市场主要是在初次分配、功能分配和微观分配等领域发挥基础性的分配功能，主要依靠市场自发调节完成；政府则主要是基于社会公平的考虑，通过再分配、规模分配和宏观分配对市场分配的结果做出适当的干预与矫正，则要受到相应分配法律制度的规范与约束。因此，分配前提的平等性、分配规则的公正性、分配过程的有序性和分配结果的公平性，就成为了衡量一个国家分配制度的创制和实施的正当性和合法性的依据和准则。综合考察我国现行分配制度的创制和实施情况，尤其是在国家或政府的分配职能方面，我们不难发现其中存在的城乡之间的不公平现
15、象。首先，从作为决定国家与企业和个人之间分取社会产品比例关系的税收法则来看，依法纳税是每一个公民必须履行的法律义务，而税负公平则是税收和税法的基本原则要求。但从我国现行的财税体制来看，存在着明显的城乡差别待遇。仅就公民个人而言，城镇居民负担的基本税负就是个人所得税，而农民需要上交的各类款项则大体包括 4 个方面：一是交给市以上政府的，主要包括须上缴国库的农业税和特产税、农业开发基金，以及全市统一征收的一级电排费和血防统筹费等。二是镇政府征收的“五统”费（即教育附加、计划生育、民兵训练、地方交通和优抚），镇集资以及其他由镇政府决定征收的款项；村提留，包括“三提留”（公7益金、公积金和村行政管理费
16、）以及村共同生产费和村集资等。三是各种名目的摊派和集资。四是义务工。可见，这里不仅是一个税负不公平的问题，而且还存在着国家和城镇居民对农民利益的“盘剥”，即农业补贴工业，乡村农民补贴城镇居民的异常现象。而这种关系在发达国家是被颠倒过来的。其次，国民收入的再分配制度的实施也在城乡之间造成明显的不平等。国民收入的再分配是在国民收入初次分配的基础上，在全社会范围内进行的又一次分配，它对于保证公共事业的发展、调节利益分配关系以及推动社会进步等具有十分重要的意义。但是，我国国民收入再分配制度的实施，不论是在改革前，还是在改革后，都明显体现了对工业的倾斜、对城市的倾斜。仅就再分配制度中最重要的财政制度的实施来看，90 年代以来财政支农的比重一直呈下降趋势，农业财政支出占国家财政总支出的比例远低于农业在国内生产总值中的比例，前者仅仅是后者的 1/2 至 1/3，与农业在国民经济中的地位与作用不相称。再就我国正在构建中的社会保障制度来看，城乡的不平等就更为直观。以养老、失业、医疗、工伤、生育等五部分为支柱的社会保险制度的适用对象仅是城镇居民，而农村的社会保障制度还主要处在以传统的家庭保
