并行管理暂行办法》编制说明

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1、1 附件 2 企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分 并行管理暂行办法编制说明 2016 年 9 月 22 日 工业和信息化部 为贯彻落实国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定（国发201032 号）、国务院关于印发节能与新能源汽车产业发展规划（2012-2020 年）的通知（国发201222 号，以下简称规划），根据国务院办公厅关于加快新能源汽车推广应用的指导意见（国办发201435 号，以下简称指导意见）的要求，加快新能源汽车的推广应用，促进汽车产品节能减排，工业和信息化部会同相关部门组织行业专家研究制定了企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理暂行办法（以下简称暂行办法）。现将有关编

2、制情况说明如下。 一一、背景背景 截至 2015 年末， 中国汽车保有量已达 1.72 亿辆,较 2014年增长 11.5%。汽车用汽柴油占全国汽柴油消费比例已达到70%以上。我国石油对外依存度由 2003 年的 36.0%上升至2015 年的 60.6%。汽车市场规模与车用能源需求及石油对外依存度之间存在明显的相关性。 2 为缓解能源和环境压力，推动汽车产业可持续发展，国家出台了一系列政策措施促进节能汽车和新能源汽车发展。 对于节能汽车，一是推进一是推进燃料消耗量标准体系建设。燃料消耗量标准体系建设。先后发布了汽车燃料消耗量试验方法、 限值及标识等 10 余项强制性国家标准。特别是在 201

3、1 年和 2014 年，分别发布了乘用车燃料消耗量第三、第四阶段标准，落实规划提出的新生产乘用车平均燃料消耗量百公里 2015 年达到 6.9 升、2020年达到 5.0 升的目标要求，引导行业企业提前部署产品升级。二是建立燃料消耗量数据公示制度。二是建立燃料消耗量数据公示制度。出台了轻型汽车燃料消耗量标示管理规定，建立了“中国汽车燃料消耗量网站”。截至目前已发布近 4万个车型燃料消耗量数据，覆盖所有在中国境内销售的轻型汽车包括进口汽车，为调动社会力量监督搭建了信息开放和共享平台。三是建立企业平均燃三是建立企业平均燃料消耗量核算制度。料消耗量核算制度。2013 年，工业和信息化部会同发展改革委

4、、商务部、海关总署、质检总局出台了乘用车企业平均燃料消耗量核算办法，先后发布了 2013、2014 年度中国乘用车企业平均燃料消耗量报告，公示了在我国生产（销售）乘用车的 100 多家企业包括不达标企业的燃料消耗量水平等，对企业燃料消耗量实施了全面的核算管理。四是出台了四是出台了鼓励节能汽车消费的财税政策。鼓励节能汽车消费的财税政策。2010 年 6月，国家出台“节能产品惠民工程”节能汽车推广政策，对购买节能型乘用车的消费者给予一定的财政补助。2011 年，中华人民共和国3 车船税法及中华人民共和国车船税法实施条例颁布，自 2012 年 1 月 1日起，对节约能源、使用新能源的汽车实施减征或免

5、征车船税政策。 对于新能源汽车，相继实施了新能源汽车推广应用补贴、产业技术创新工程、免征车船税和车购税、公交车成品油价格补贴改革、新建纯电动乘用车企业管理规定、充电基础设施指导意见和发展指南、充电设施建设奖励等政策措施，启动了国家重点研发计划新能源汽车重点专项、中国新能源汽车产品检测工况等重大研究任务。目前，新能源汽车政策体系已涵盖研发支持、市场准入、购车补贴、税收减免、基础设施建设等方面，形成了较为完善的扶持体系。 国际范围内，为持续推进汽车产品节能减排，美欧等汽车发达国家先后出台了企业平均燃料消耗量/二氧化碳排放管理法规，在全国范围内实施，对年度不达标的汽车生产企业给予经济处罚等措施。实施

6、汽车企业平均燃料消耗量管理已成为持续推进汽车产品节能减排的国际通行做法。此外，为推动新能源汽车发展，美国加州出台了零排放汽车管理政策，强制汽车企业必须销售一定比例的新能源汽车。 二二、必要性必要性 在乘用车燃料消耗量标准的约束、小排量节能型乘用车补贴、节能汽车减征车船税以及新能源汽车扶持政策等引导下，我国汽车行业节能水平与新能源汽车产销规模均有了明4 显提升。国产乘用车百公里燃料消耗量从 2006 年的 8.1 升下降到 2015 年的 6.98 升，下降 13.8。2009-2015 年，我国新能源汽车生产累计达到 49.7 万辆，成为全球新能源汽车生产第一大国。我国节能与新能源汽车发展取得

7、一定成绩的同时，也存在一些问题需要解决，如我国汽车燃料消耗量水平与国外相比还存在较大差距、国家节能目标的实现缺乏保障以及新能源汽车补贴依赖等。最关键的是，目前尚未实施基于企业平均燃料消耗量水平、新能源汽车推广情况的奖惩机制，没有建立让企业持续技术进步、激发企业创新动力和活力的内生机制。 为落实规划指导意见相关要求，进一步完善国家汽车工业节能管理制度，提高汽车产品燃料经济性水平，持续推动新能源汽车发展，缓解国内能源和环境压力，实现社会总体节能目标，工业和信息化部会同相关部门组织行业研究制定了暂行办法。 三三、主要思路和基本原则主要思路和基本原则 （一）主要思路（一）主要思路 对乘用车生产企业同时

8、提出平均燃料消耗量达标与新能源汽车生产比例达标两个考核指标要求，设立燃料消耗量和新能源汽车两种积分，根据是否达标情况形成燃料消耗量正、负积分和新能源汽车正、负积分。燃料消耗量正积分允5 许在一定范围内转让给其他企业或自身结转至下年度使用，新能源汽车正积分仅允许交易，不许结转。燃料消耗量负积分和新能源汽车负积分必须用新能源汽车正积分进行冲抵平衡。积分交易由企业间自主进行，交易完成后向工业和信息化部递交协议。工业和信息化部通过积分平台进行积分划转、变更，对交易情况进行监督核实，并对不购买积分的不达标企业、冲抵后仍不达标的企业进行处罚，采取暂停油耗超标车型公告，仍未平衡的，逐步增加暂停车型品种，同时

9、纳入失信企业管理等处罚措施。 （二）基本原则（二）基本原则 1.1.节能与新能源汽车协同推进节能与新能源汽车协同推进。分别设立汽车节能、新能源汽车生产比例的考核目标，通过同一平台实施同步管理，在大力推动传统能源汽车技术进步和产品结构调整升级的同时，加快推进新能源汽车发展步伐。 2.2.激励与约束并重的激励与约束并重的原则原则。实施企业平均燃料消耗量和新能源汽车比例管理，制度约束下要求传统汽车企业加快节能技术进步和产品转型升级，同时给予燃料消耗量或新能源汽车积分比例不达标企业购买新能源汽车正积分的灵活性机制，以此建立起汽车企业发展节能与新能源汽车的内在激励和约束机制。 6 3.3.公开透明的公开

10、透明的原则原则。建立企业燃料消耗量与新能源汽车积分信息公示机制，政府将建立企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分公示渠道，公示所有企业燃料消耗量积分包括达标、排名情况等，新能源汽车积分及企业信用承诺等信息；对不达标企业合规方法同样予以公示，所有企业均可查询，可充分发挥社会各界的监督作用。 4.4.市场导向的市场导向的原则原则。发挥市场在资源配置中的决定性作用， 充分发挥企业的主体作用， 允许企业自主选择达标方式。在积分交易制度中，政府主要是加强顶层设计、制定管理制度、明确交易规则、促进形成统一、竞争、有序的市场环境，并加强调控确保交易市场有效运转，提高市场活跃度。积分交易主体为企业，交易行为包括交

11、易价格由交易双方自行决定。 5.5.强化事中事后监管的强化事中事后监管的原则原则。汽车产品油耗、新能源汽车参数、企业平均燃料消耗量及新能源汽车积分报告等由企业申报，政府进行公示、核查，建立企业信用信息系统，加强对失信违法企业的监管。 四四、制定过程制定过程 2013 年上半年开始，工业和信息化部组织汽车行业机构、企业等开展了乘用车企业平均燃料消耗量管理办法（以下简称油耗办法）的编写工作。编制过程中，借鉴了国外汽车燃料消耗量管理举措，同时对国内汽车企业开展7 了本土化的调研，并多次召开由汽车企业、行业机构和专家参与的研讨会，对油耗办法中灵活性、约束性机制进行研究。在此基础上，初步形成油耗办法的草

12、案。 2013 年至 2015 年 7 月，工业和信息化部会同相关部委组织行业专家多次召开会议，就实施企业平均燃料消耗量管理的总体思路、基本原则、操作措施等听取意见，修改完善油耗办法。 2015 年 9 月， 工业和信息化部就对不达标企业处罚措施专题听取行业企业意见。 2015 年 11 月，工业和信息化部会同发改委、财政部、商务部、海关总署、质检总局等召开会议，听取行业企业意见。 2016 年初，根据国务院领导的指示，工业和信息化部、财政部会同有关部门就建立乘用车燃料消耗量积分和新能源汽车积分挂钩制度进行专题研究，形成暂行办法草稿。 2016 年 3 月-5 月，工业和信息化部组织汽车协会听

13、取重点企业意见，对暂行办法进行修改完善。 2016 年 7 月-8 月，工业和信息化部多次召开专题会议，再次听取行业企业意见，修改完善暂行办法。 五、国外管理情况五、国外管理情况 为有效应对汽车产业发展所带来的能源和环境问题，提高本国汽车工业国际竞争力，美、欧、日等汽车工业发达国8 家均建立了完善的乘用车燃料消耗量/二氧化碳管理体系，从而提高区域汽车燃油经济性水平。 （一）美国汽车企业平均燃料经济性（一）美国汽车企业平均燃料经济性（CAFCAF）与零排放）与零排放汽车（汽车（ZEVZEV）管理政策）管理政策 上世纪 70 年代，美国发布能源政策与保护法，建立了轻型汽车（轿车和轻型卡车）企业平均

14、燃料经济性（CAF）管理制度，不合规企业将面临罚款、吊销合格证等处罚。80 年代开始建立汽车企业 CAF积分制度，并从 2011年开始允许企业进行积分交易。在 CAFE 制度的约束下，美国轿车燃料经济性从 1978 年的 19.9 英里/加仑（约 13.7 升/百公里）提高到 2014 年的 36.4 英里/加仑（约 7.1 升/百公里），提升 82.9%。 为减少汽车尾气排放和治理大气污染，自 1990 年开始，美国加州区域实施零排放汽车政策。零排放政策要求在加州汽车年销售量达到一定规模以上的企业必须承担零排放责任，即具备一定的零排放车辆积分。企业可以通过销售各种零排放车和清洁汽车（金车、“

15、银”车、银车和铜车）来满足，也可以通过购买其他企业的富余积分获得，否则必须向加州政府缴纳每个积分 5000 美元的罚款。 对 CAF 积分以及零排放车辆积分管理时，美国政府部门并未建立专门的积分交易平台，所有交易均由企业自主进行，政府负责管理企业积分账户，对企业递交的交易结果进9 行认定和积分划拨，并发布相关交易信息。 （二）欧盟乘用车二氧化碳平均排放法规（二）欧盟乘用车二氧化碳平均排放法规 2009 年，欧盟出台了乘用车企业 CO2 排放法规，由初期企业自愿承诺减排转变为强制性法规。超额排放企业须交纳费用，允许企业自由组合共同达到法规要求。在 CO2 排放法规的约束下，欧盟乘用车 CO2 排

16、放由 2009 年的 145.7g/km（约 5.8 升/百公里）降低到 2014 年的 123.4g/km（约 4.9升/百公里），降低 15.3%。 （三）日本实施企业平均燃油经济性管理（三）日本实施企业平均燃油经济性管理 日本根据能源节约法制定燃油经济性标准，对汽车生产厂商与进口经销商进行管理，同时建立企业平均燃油经济性管理制度。燃油经济性不合规企业需提交未达标的理由，以及为达到目标值而采取的措施等方面的报告。日本政府对企业提交的报告进行审查，根据情况采取劝告、公示手段。如果企业违反政府命令，最终将面临经济性处罚（100万日元内）。法规管理下，2013 年日本燃油经济性已达到21.3 公里/升（约 4.8 升/百公里），提前达到日本 2020 年目标要求。 尽管各国对乘用车燃油经济性/CO2 排放管理手段各有不同，但从整体来看，除加严技术标准和法规手段，各国还出台涵盖达标灵活性机制、不达标企业处罚等要素的管理制度，以推动落