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1、城城发发集集团团 城市城市经营资经营资源分析之源分析之-土地土地资资源源王广王广庆庆土地是一切经济活动最基本的载体，它作为最大的不可再生和不可移动的稀缺资源，是城市资产的重要组成部分，也是调节城市经济社会有序发展和保证市民生活、工作环境的决定性要素。土地的重要性及其资源的稀缺性决定了我们必然高度重视城市土地利用的可持续发展，使有限的城市空间发挥最大的效用。同时，我国法律规定：城市土地属国家所有，国家依法实行国有土地有偿使用制度。政府作为土地所有者的代表，享有在法律规定范围内的占有、使用、收益和处分的权利。单位和个人可依法通过划拨或出让的方式取得土地使用权。因此，城市政府有权利也有义务管理和经营
2、好城市国有土地资产，保证城市社会经济的协调发展，并实现土地资本效益的最大化。一、一、为为什么要加什么要加强强城市土地城市土地资资源的源的经营经营1、土地、土地资资源是其他城市源是其他城市资资源开源开发发的基的基础础土地是城市赖以生存和发展的最基本要素，是城市各种资源配置的载体。没有土地，城市便无从谈起。城市土地的数量很大程度上限制了城市的规模和发展空间，土地的地质、地形、地貌状况很大程度上决定了城市的空间格局和扩展方向。土地亦是城市产业结构和城市各项功能的载体，城市的各项活动包括城市基础设施的加强、经济水平的提高、城市固定资产的增加、城市形象的提升等最终都要落实到土地这一实体上。土地储备和供应
3、状况直接关系到一个城市的发展潜力和发展方向。因此，经营好城市土地，不但有利于城市经济的发展，而且有利于城市规划的实施、改善城市环境、提升城市品味、促进城市资源优化配置和城市产业结构转型等。2、土地、土地经营经营能有效能有效缓缓解城市解城市发发展的展的资资金金难题难题城市土地是城市最大、最重要的资产，同时也是城市政府可支配的最大的一份国有资产。据测算，全国土地资产达25万亿元之巨，数倍于其他国有资产总量。经营城市土地，使城市土地的商品属性被激活，为城市建设筹措大量资金，成为城市建设的助推剂，改变了过去城建单一靠政府投资的局面，有效解决了城市建设资金不足的瓶颈因素。通过土地经营活动，对土地进行集中
4、成片设计和管理，重点进行基础设施的建设，改善区位条件，使土地开发形成聚集和规模效益，提升城市土地资本价值，依靠城市运作形成城市基础设施资金的良性循环，提高政府经营城市的能力，走出一条以地生财、以地活企、以地建城、以地兴城的城建新路，无疑是一条符合中国国情的城市发展的新思路。3、土地、土地经营经营能有效能有效带动带动整个城市的整个城市的发发展展所谓经营城市土地，就是在政府的宏观调控下，建立公开、公平、公正的有形土地市场，运用市场经济手段，将城市土地转让、流转进行市场化运作，实现最佳经济效益、社会效益和生态效益，并将所获取的土地收益用于城市建设，走出一条以地建城，以地兴城的城建新路，作好城市土地这
5、篇文章，以城市土地经营作为主线来经营城市，有利于城市朝着快速、健康的方向发展。城市土地经营的最早范例可以追溯到1982年深圳城市土地有偿使用，之后随着一系列政策法规的颁布和实施，城市土地经营的体制与模式日臻完善，在理论和实践上无疑是经营城市其它客体的典范，土地经营在城市建设和发展中发挥越来越重要的作用。回顾众多经济、社会、环境发展较快城市的成长历程，如大连、青岛、深圳等等，无一不是将经营土地作为城市发展与建设的核心。二、土地二、土地资资源源经营经营的的现现状分析状分析1、国外土地、国外土地资资源源经营经营研究分析研究分析国外对城市土地资产进行经营，主要是通过土地储备制度实现，土地储备是经营城市
6、土地资产的重要环节，国外在经营城市土地方面的起步远早于我国，国外城市土地经营是随着城市的高速发展带来了城市人口的急剧增加，导致了住宅供给压力、地价急剧上涨等城市问题出现的，土地利用的不可持续性，严重影响了社会经济发展和土地的有序开发利用，因此土地储备机构随之出现。土地储备机构包括土地的征购集中、土地的储备和土地的出让三个环节。国外城市储备土地的主要来源是以前的农地，用于未来城市扩张，城市内部的闲置土地以及利用率不高、不符合规划要求的土地，都被收购用于储备。国外实施土地储备政策的基本目标，是为了提供住宅，改善城市生活环境，促进城市有计划且均衡发展。因此，土地储备在促进城市有秩序发展、提高土地利用
7、效率方面，效果显著。以美国为例，虽然美国实行的是土地私有制，但是政府拥有大量的土地，且对土地的管理比较严格，甚至可以对土地用途进行直接干预，对土地资产的经营管理主要由各州政府组织。为了更好的经营管理土地、维护土地所有者及使用者的权益，美国推行了土地利用规划分区制，另外，美国有关土地利用的各级法律体系，都以联邦政府法律为基础，联邦及州法律相互配套、相互衔接。2、我国土地、我国土地资资源源经营经营研究分析研究分析目前，我国土地收购储备的方式主要有五种，即征收、收回、置换、收购、转制。城市土地资产的经营方式一是对城市存量土地的经营，二是对城市新增土地的经营。许多城市在土地资产经营过程中，对新增土地的
8、经营力度大于存量土地的经营力度，城市存量土地大都掌握在土地使用者手中，造成城市土地供应总量失控，影响土地招标拍卖制度的推行，国有造成土地资产的流失。因此，我国土地利用的重点是：挖掘土地利用潜力，提高土地利用效率。随着城市建设和土地利用的一体化以及土地使用制度的变革，城市土地资产经营应运而生。我国城市土地市场现状决定了土地收购储备制度在城市土地资产经营中的重要地位。我国大多数市县已建立了土地收购储备制度、成立了土地收购储备机构。土地收购储备可以强化政府对土地一级市场的宏观调控，有效制止土地的多头供应，推进土地招标、拍卖的实施。此外，土地储备制度及土地储备机构的建立，增加了建设用地的有效供给，实现
9、国有土地资本良性运行，提高了城市土地资产的价值，为城市土地资产经营的顺利开展奠定了基础。因此，土地收购储备制度对于城市土地资产经营至关重要。土地收购储备制度使国有土地由无偿无期限划拨使用转变为有偿有期限出让，加大了对各类存量土地挖潜的力度，促进了我国土地收购储备制度的发展；招标拍卖土地的推行，闲置土地的处置，构成了建立土地储备制度的现实需求，直接推动了土地储备制度的建立；随着对耕地保护力度的加大，促进了我国土地收购储备制度的建设，加强了对闲置土地和其他存量土地的利用和管理，土地收购储备制度将行政手段和市场手段相结合，顺应了市场需求。三、城市土地三、城市土地资资源源经营经营的内容的内容1、城市土
10、地、城市土地资资源的收源的收购储备购储备城市土地经营的一个重要内容就是将城市闲置、低效、违法取得和利用的土地纳入到市场经营的轨道，以提高土地经营利用的效率。为此，对上述土地实施收购储备，通常由政府或委托的机构通过征购、回收等形式，从分散的土地使用者手中把土地集中起来，并进行房屋拆迁、土地平整、配套设施建设等土地开发，根据城市经济发展对土地的需求，有计划地以出让、转让方式将土地投放市场。城市土地收购的客体大体上有以下几方面：（1） 城市闲置土地。2012年7月1日，国土资源部修订后的闲置土地处置办法即将施行。这是对1999年旧办法实施13年后的重申，相比原来的规定，尽管新办法并没有涉及更多新的内
11、容，依旧遵循“闲置土地满一年按地价款20%征缴土地闲置费，闲置两年则无偿收回”的原则，但新规定在管理上更为完善、严格，对闲置土地和责任的界定上也更为清晰。 （2） 旧城改造土地。旧城改造是城市建设中的一大任务，根据城市规划要求对旧城区的土地利用方式进行调整，使得成片的土地需政府进行拆迁、安置与开发。 （3） 企业存量地产。由于历史的原因，我国国有企业的用地基本上是通过划拨方式取得的，随着现代企业制度的建立，在企业存量地产的处置上，一方面，国家可通过以地入股的形式参与企业经营，以体现土地所有权在经济上的实现；另一方面，在改制过程中，政府完全可代表国家将破产、倒闭企业的存量地产无偿或低偿收回。 （
12、4） 提前收回与优先购买土地。我国城市房地产管理法第十九条规定，对于土地使用者依法取得的土地使用权，在特殊情况下，可根据社会公共利益的需要依法提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第二十六条规定，土地使用权转让价格明显低于市场价格的市、县人民政府有优先购买权。 （5） 农村集体土地的征用。新土地管理法规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，依法申请的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地，征用而来的农村集体
13、土地属于城市增量建设用地。2、城市土地、城市土地资产资产改良改良城市土地资产的改良可使城市土地保值、增值，成为城市土地经营的必要手段。为此，需对上述土地进行开发改良。主要体现在：（1） 优化土地利用的结构。根据城市经营的总体部署和城市总体规划的要求，对收购储备土地进行功能分区， 按照最佳和最有效利用的原则进行合理地布局，宜商则商、宜工则工、宜居则居，优先保证城市建设和急需发展的行业、项目对土地的需求，做到地尽其利，显化土地资产价值。 （2） 合理开发土地，提升土地品质。对所经营的城市土地必须确定合理的开发程度，一般为三通一平、五通一平、七通一平，对于大型建设项目除要求较高的土地开发程度外，还要
14、求有较高的基础设施供给与保障能力，一方面可提高土地资本经营本身的投入产出效率，另一方面，提升了土地的品质，增强了土地资产要素的生产力，增加了土地的资本积累。 （3） 延伸土地利用的空间。通过规划限制，提高土地利用的容积率，最大限度的实行土地的立体利用，可在有限的土地上获得更多的收益，在城市外延不扩张的前提下实现城市经营内涵扩展。3、城市土地金融开、城市土地金融开发发城市土地的经营离不开金融的支持，同时，金融业的发展也不可忽视城市土地这一巨额的土地资产。城市土地的收购储备需要一笔流动资金，土地开发所需投入的资金更是惊人，据测算，每平方公里最起码的三通一平开发资金约为1个亿，政府和开发单位不可能有
15、专项资金用于土地经营，这无疑必须借助于金融业。通过土地使用权的抵押贷款、发行土地债券和土地股票、开展土地保险、典当等金融业务可有效募集社会闲散资金，各有关银行应大力开展不动产金融业务，对城市土地经营给予足够的资金支持，必要时可成立专门的土地银行或不动产银行， 为土地经营开发筹资。4、城市土地的市、城市土地的市场场化化经营经营投资开发建设的土地只有投放市场，才能收回投资，产生效益。受长期计划经济的影响，我国城市土地的供给摆脱不了无偿、低偿的框框，即使是有偿出让，也绝大多数通过协议出让的方式，尽管目前协议出让一般都规定了最低限价，但协议出让的地价通常是招标、拍卖价格的若干分之一，土地资产的价值得不
16、到真正的实现。因此，应引入市场机制，以土地的市场现值确定土地的供应价格，地价随行就市，在土地供不应求时，宜通过招标、拍卖方式出售土地，提高土地供给的市场化程度。四、土地四、土地资资源源经营经营模式分析模式分析1、由政府主、由政府主导导的运作模式的运作模式优优点：点：土地储备机构充当政府土地一级开发机构，开发土地的权属登记在该机构名下，可以保证政府完全控制地价，土地开发为熟地后的增值收益不流失，且土地一级开发法律关系单纯，便于政府实施土地一级开发的各项事务；缺点缺点： ：其主要缺陷是政府自筹土地开发资金的压力较大，土地储备机构需要投入的人力较多，开发效率受到制约。2、 、企企业业主主导导的运作模式的运作模式优优点点： ：这种模式能有效利用市场资源，减轻政府开发资金压力。能够促成二级市场的摘牌拿地，由于在一级开发中具备了土地成本定价、对规划及地块的熟悉程度等优势，及与当地政府的深度合作及默契，使得其他开发企业在类似的土地竞争中“望而却步” ，所以往往在二级市场拿地的成功率很大。风险风险分析：分析：（1）政策变化目前土地一级开发并没有统一的规范，各地一级开发协议不尽一致，可能发
