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1、 小额信贷监管指导原则小额信贷监管指导原则*导 言 很多发展中国家和处于经济转型期的国家都在考虑是否以及如何监管小额信贷。从事上述问题的专家们尚未达成全面一致，但是他们在非常广泛的领域中存在着共识。扶贫协商小组（CGAP）1认为，本文的主要观点反映了大多数对小额信贷监管具有丰富经验、并且充分了解其发展现状的专家们的共同观点。 我们希望本文不仅为那些给发展中国家和经济转型国家的政府提供建议和支持的国际捐助机构的成员，而且为国内的决策机构，参与决策过程并与决策结果息息相关的从业者和其他当地的利益相关方提供有益的指导。有些问题已经得到了实践的检验，可以适用于任何地方。还有些方面并没有得到实践明确的检
2、验，或者说问题的答案取决于地域因素，因此就可能无法直接确定一个规则。就后者而言，本文能够做的就是提供一个思考该问题的框架，并且提出一些在达成共识之前需要考虑的因素。 本文第一部分讨论了一些术语和基础性的问题。 第二部分概述了不要求“谨慎”管理的一些监管领域（见下面的定义与讨论）。 第三部分讨论了对小额信贷与小额信贷机构的谨慎监管措施。第四部分简要介绍了监管工作中遇到的挑战，第五部分是一些主要的政策建议。 一、术语和基础性问题 *扶贫协商小组的二十九个捐助成员于 2002 年 9 月正式通过本指导原则。本文由罗伯特派克克里森、泰莫斯R莱曼、里查德罗森伯格撰写，同时凝聚了世界各地二十五位从事小额贷
3、款管理与监管工作 的评论员的努力。克里森先生与罗森伯格先生是扶贫协商小组的高级顾问。莱曼先生是Day, Berry & Howard 基金会总裁兼执行理事，小额信贷法律协会主席。 什么是“小额信贷？” 本文所指的“小额信贷”指的是向收入较低的人士，特别是穷人和非常穷的人提供的银行服务。不同国家对这些人群的定义各不同。 通常，“小额信贷”这个术语的使用范围相对比较狭窄，仅指为小业主的非正规业务提供的小额贷款。2，通常采用面向社会的非政府组织（NGO）所发明的方法来发放，这些非政府组织大多兴起于上世纪 80 年代。本文中“小额信贷”的含义则更为广泛。 小额信贷的客户不仅仅是那些为其企业寻找资金的微
4、型企业主，还包括为了应对紧急情况、添置家庭资产、改善住房状况、平滑消费以及向社会义务提供资助的等大量的穷人。 这些服务远远超出了小额贷款的范畴，同时还包括了储蓄和转账服务3。 从事这些事业的机构也远超出了非政府组织，还包括商业银行、国有开发银行、信用合作社以及各种获得许可或未获得许可的非银行机构。 与小额信贷监督与管理有关的词汇 讨论小额信贷监管时术语变化有时会导致混淆，本文使用如下的定义。 小额信贷机构（小额信贷机构（MFI） 主要从事小额信贷业务的正规组织。 规则规则具有约束力的规章，用于管理法人和个人的行为，确定其是否符合与立法机关（法律）合规或是否与执行机构（规则）合规。 规则条款规则
5、条款 执行机构（比如政府部门或中央银行）所采纳的规则中的一系列条款。 2“银行业”法或规则“银行业”法或规则 为了简便起见，本文中提到的“银行业”同样涉及适用于非银行金融机构的各项现有法律或规定。 谨慎（规则或监督）谨慎（规则或监督） 为了避免金融系统的不稳定和小存款者的损失，而对已经注册的金融中介的业务所从事的管理，即为谨慎的（规则或监督）。 监督监督 对规则的执行情况所作的外部督察。为了简便起见，本文所提及的“监督”仅指谨慎监督。 金融融资金融融资 接受应偿付资金（比如来源于存款或其它借款的基金）并用于发放贷款的过程。 执照执照 政府发放的允许从事金融业务， 执照机构必须接受谨慎监督和管理
6、的正式许可。 许可证许可证 政府发放的允许从事非储蓄性小额贷款活动，执政机构不必接收谨慎监督和管理的正式许可。 自我管理自我管理/监督监督 由处于管理或监督实体有效控制下的机构来实施的监督和管理。 谨慎监管与非谨慎监管，授权监管 当监管的目的是专门保护整个金融体系和小储蓄者的安全时， 管理是 “谨慎的” 。当一个吸纳储蓄的机构破产时，它没有能力支付其储户的储蓄，并且如果该机构是一家大机构其失败会打击公众的信心，到一定程度后，银行系统会遭遇挤3兑。因此，谨慎管理就是政府对被监管机构的金融稳定性进行的监管：此类管理的目的在于确保获授权机构保持偿付能力，或在其无力偿还债务时停止其储蓄业务。这里之所以
7、强调这个概念是因为有些问题在不区分谨慎与不谨慎的情况下，会带来严重的混乱。 谨慎监管通常比大多数非谨慎监管复杂、困难，也更耗资。谨慎监管（比如，资本充足性标准或关于准备金与流动性的要求）总是要有专门的金融权力机构来从事这项工作，但是非谨慎监管（比如，对有效利率的或个体控制的公司的披露）大都自主监管，而不是由金融权力机构监管。 因此，一条重要的原则是，应避免用繁复的谨慎规则从事非谨慎监管的目的，就是说，如果目的不是为了保护储户的安全性和金融机构的整体稳定性，比如，如果目的是为了排除有不良记录者拥有或管理小额信贷机构，那么中央银行不必承担监控和保护小额信贷机构的稳定性这些工作。只要求登记注册，公开
8、小额信贷机构的拥有者和管理者的信息，以及提交“健全及恰当”的检查即可。一些非谨慎的管理可以放在一般商业法规下进行的，由执行这些法律的政府部门来管理，这取决这些机构的相关能力。 即使拥有数十万计的客户，小额信贷目前在整个国家金融资产中所占的份额也很少，还不至于给整个银行和支付体系带来严重的金融风险。因此，下边的讨论均假设对储蓄性小额信贷进行谨慎管理的主要合理原因是保护小额信贷机构的储户。（另一方面， 小额信贷的发展不是静止的。 只要储蓄性小额信贷在某一特定地区或国家达到了相当的规模，除了要考虑保护储户安全问题外，还必须考虑系统性风险问题。 一个资产相对比较小而客户数量巨大的注册了的小额信贷机构，
9、 其失败会殃及其它小额信贷机构。） 有些规则旨在更正现有行业业已发现的违规行为，有些规则是为了“授权”：其目的是正面的准入新的机构或新的活动。 目前大多数小额信贷的规则都是授4权性质的。但是得到授权的活动是什么呢？只要是授权小额信贷机构吸收公众储蓄的，那么通常都要求采取谨慎管理，因为除非该小额信贷机构在整体上具有财务支付能力，否则，储户的资金回报将得不到保障。另外，如果规则的目的是授权某些机构从事合法的放贷业务，那么通常没有理由实施繁琐的谨慎规则，因为不存在需要保护的储户5。 通常世界范围内对小额信贷规则的讨论都倾向于强调谨慎问题如何授权小额信贷机构吸纳存款。然而，一些国家，特别是那些经济转型
10、的前社会主义国家，最为紧迫的问题都是非谨慎型的如何授权小额信贷进行合法放贷。 管理的推广作用管理的推广作用 对于某些监管而言，其调整的主要动机是鼓励建立新的小额信贷机构，并且/或者改善现有机构的经营状况。在这种兼有谨慎和非谨慎性质的情况下，为小额信贷提供一个明确的监管空间，会更有效地增加金融服务总量和客户数量。形式得当的非谨慎型监管通常能够达到预期的谨慎效果，而且相关成本较低（参见第十页有关放贷许可的讨论）。然而，目前的情况表明，在谨慎监管的情况下，实行一项新的、不太繁杂的监管形式，尤其是在现有小额信贷机构还不适合转型时，就可能会出现一些不合格的储蓄机构，带来永远也无法实现的监管责任。少数几个
11、国家为小型农业银行开设了新的谨慎许可窗口，由此产生了许多新的机构，这些机构服务于那些目前得不到金融服务的地区，但是，对这些机构的监管远比预期的要困难得多。超过半数的新银行是不合格的，而且中央银行不得不投入额外资源对其进行清理。无论如何， 很多新银行依然还向农村提供着服务。 对出现的监管危机的评价应该根据当地因素和优先权来权衡。 对于任何为了发展小额信贷和改善现有小额信贷机构的运营状况，而需要提供一种明确的监管空间的讨论，都需要谨慎地衡量潜在的意外后果。比如，监管规则改变的政治过程可能会导致重新引入利率封顶或重新修订利率封顶政策（见第十三5页关于利率限制的讨论）。此外，过于细致的监管规则可能会限
12、制创新与竞争。 “特殊窗口”与现有的金融监管 关于小额信贷监管的讨论与推广通常都把焦点集中在是否或如何为小额信贷建立“特殊窗口”的问题上，即特殊的许可证和/或执照形式。不论其是否将其理解为用于小额信贷业的特殊窗口，可能监管的方法都是有限的。 澄清以下问题很重要： 授权非银行小额贷款机构，不需要谨慎监管 授权非银行金融中介开办储蓄业务，通常需要谨慎监管 授权兼有上述两种业务的机构 如果要建立新的特殊窗口，那么是需要修改金融部门的现行法律规定，还是需要另外进行立法或制定法规呢？一般来说，在现有框架内引入，会更好地使新许可证和/或执照制度融入整个金融体系。 这种方法更能提高监管调整与现行管理的有机协
13、调。对这种协调性如果重视不够，对这么多的条款是如何互相适合的往往含糊不清。此外，从技术角度讲，对现有框架进行调整可能会更容易一些，而且更会有利于现有金融机构进入小额信贷行业。然而，地方因素将决定这种方法的可行性。比如在某些国家，决策者可能不愿意修订现有的银行法，因为这需要重新考虑银行各个方面的问题，而这些问题与小额信贷无关。 管理仲裁管理仲裁 任何情况下，规则的内容有可能比其是否在现行的法律规定内执行更重要，比是否是专门制定的新的“小额信贷规则”更重要。不论是哪种情况，但特别是对将新型机构纳入监管范畴而言，都需要特别注意新条例与现行条例之间的相互影响。如果新条例倾向一个更为宽松的监管环境，那么
14、现有的机构和新市场进入者可能会6竞相成为小额信贷机构。这种监管仲裁可能导致某些机构得不到应有的监管。 个别国家为面向社会的小额信贷制定了特殊的监管窗口，随后却发现，使用该窗口的机构类型与窗口设计者的初衷大相径庭。消费贷款尤其如此，使用贷款的人通常都是挣工资的工人，而不是自营微型企业主。在一般情况下，这些放款者都可以轻松地取得银行许可证，但是他们却使用小额信贷窗口，这是因为小额信贷窗口对最低资本额及其它要求都相对宽松。 II 非谨慎监管的问题 目前有关小额信贷管理的大多数讨论都集中在谨慎监管上。 但是，本文将首次探讨非谨慎监管的问题，之所以强调这一点，是因为很多监管对象都不需要谨慎对待。 与小额
15、信贷相关的非谨慎（“商业行为”）监管问题范围很广。这些问题包括授权建立和运行小额贷款机构，保护消费者，防止欺诈和金融犯罪，建立信用信息服务，支持有安全保障的交易，制定与利率相关的政策，制订外国所有者、管理和资本来源的约束，确定税收和会计问题，以及围绕机构类型的转变所产生的种种问题。 放贷许可放贷许可 在有些法律体系中，未经禁止的行为即意味着许可。在这些国家中，只要没有法律明令禁止，非政府组织或其他未经登记的实体被默许有权放贷。 在其他法律体系中，特别是在转型中的前社会主义国家，除非法律明确授权其可从事此类业务，一个机构的放贷权利至少作为基本业务是不明确的。这种不确定性在非政府组织法律形式的情况
16、下特别普遍。在另外的一些法律体系中，只有经谨慎许可和监管的机构才有权放贷，即使没有涉及到吸收存款也是如此。对7于合法的放贷权利对于未经注册的机构来说，不是含混不清就是明令禁止。非常合理的做法是，引入非谨慎监管以明确授予非储蓄性小额信贷机构放贷的权利。如果目标是授权非政府组织放贷，也许有必要修改管理非政府组织的基本法规。 许可放贷的监管应该相对简单一些。有时除了公开登记和签发许可证之外，不再有其他要求。注册和发放许可证所需要的信息与文件应该与其监管目标有关，比如针对违规行为的纠正制定政府行为的准则（见第十二页有关防止欺诈与金融犯罪的讨论），以及确定行业绩效的基准。 保护消费者保护消费者 两个和小额信贷有关的非谨慎的消费者保护问题，也许需要引起大多数国家关注：保护借款人免受不正当放贷和收款行为的影响，以及向借款人提供有关放款的真实信息关于贷款成本的精确、有可比性、透明的信息。 防范不正当的放贷与收款行为 经常考虑的一个问题是，保护小额信贷客户的利益，防止放贷者没有充分审核借款人的还款能力即放出贷款。
