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1、实现市区安置房“先建后征”目标的对策建议近几年来，市委、市政府紧紧围绕建设长三角北翼经济中心的目 标定位，不断加快城市化进程，城市面貌日新月异。城市建设的加 速推进带来巨大的拆迁和安置量。拆迁安置房建设一头连着发展， 一头连着民心，是重要的民生幸福工程。市委、市政府一直把拆迁 安置房建设放在民生工作的重要位置，作为开展三严三实 教育活动的具体行动，全力以赴、加快推进，并明确提出力 争到2016 年，基本实现市区拆迁安置房从先征后建 向先建后征转变的目标，努力做到房等人 。市人大常委会把市区拆迁安置房建设列入重点监督内容。 2012 年12 月，市十四届人大常委会第四次会议审议了市政府关于 市区
2、安置房建设情况的报告 ，作出了关于进一步加快市区拆迁 安置房建设的决议 ，对加强安置房建设提出了具体意见。2013 年 11 月，市人大常委会召开推进安置房建设专题询问会，会议制作并 播放了安得广厦千万间南通市推进拆迁安置房建设的专题 录像片，以真实生动的镜头语言向与会者直观形象地讲述了市区拆 迁安置房建设取得的成效和存在问题。8 位委员和人大代表分别就 拆迁安置房建设中的具体问题进行了询问，政府相关部门认真应询。 市委丁书记到会讲话，要求进一步加大安置房建设力度，把这一民 生工程办成群众跷大拇指的民心工程。2014 年8 月，市人大常委会 主任会议对决议执行情况进行了跟踪调研，听取了市政府的
3、专题报告，进一步提出了具体建议。三年来，市人大常委会通过广泛的视 察调研、细致的专题审议和深入的专题询问，对市区安置房建设问 题进行连续跟踪，提出有针对性的建议、意见，帮助政府相关部门 破解了安置房建设过程中的不少难题。目前，市有关部门正通力合 作、不断转变理念与思路，创新体制机制，完善政策举措，市、区 联动，合力攻坚，基本形成了安置房建设速度不断加快、品质不断 提升、配套日益完善的良好态势。一、基本情况和经验做法在市委、市政府的有力组织，相关职能部门、各区政府的共同努 力下，近年来市区拆迁安置房建设明显提速，取得了显著成效。从 数据分析看，呈现出一升一降 的态势：即安置房建 设总量上升，在外
4、过渡户持续减少。据统计，10 年间市区累计开工 建设安置房53 万平方米，竣工交付1872 万平方米，安置动迁户 10.7 万户。尤其是2011 年以来的5 年间，市区安置房建设全面提速， 期间共新开工安置房工856 多万平方米，占总开工量的67%，竣工 交付11 万多平方米，占总竣工量的61%。在外过渡户数2013 年首 次出现拐点，开始稳定下降，2012、2013 年分别为317、2.6 万户， 2014 年下降至2.2 万户。预计2015、2016 年还将新增动迁户1.32 万户，加上2014 年的2.2 万户，按户均安置220 平方米计算，共需 要安置房XXX 万平方米，日前在建安置房
5、达到1000 万平方米，到 2016 年底均能竣工交付，可以覆盖目前在外过渡户及未来两年新拆 迁户的安置需求。 从老百姓的直观感受看，普遍对安置房建设评价高、满意度高， 老百姓纷纷称赞安置房建设有四个好 ：一是拆迁安 置地段好。政府舍得拿出核心区域、黄金地段建设安置房，区位不 比商品房差，甚至比一些商品房的地段还好。二是建房质量好。安 置房由资质高的企业承建和监理，由群众代表全程参与监督，切实 保证了质量，而且安置小区的环境好、采光好，档次很高。三是房 型设计好。在户型设计上，设计了大、中、小各种套型，在功能上 充分满足群众的多种要求。四是配套水平高。电梯、绿化、停车等 配套水平高，学校、医院
6、、超市等配套设施比较俱全；管理上，聘 请专业物业管理公司提供物业服务。近年来，市区安置房建设之所以取得这样的成绩，主要在于：（一）领导高度重视，为安置房建设提供有力保障。市委、市政 府要求把拆迁安置房建设作为重要民生幸福工程加以推进。丁书记 指出，要按照不吃亏、少吃苦、早安置、安置好 的 要求，做好安置房建设工作。张市长提出，要集中精力、财 力加快建设好安置房，下大力气增进民生福祉，让发展成果更多惠 及百姓。三年来，市委常委会10 次、市政府常务会议7 次 专题听取拆迁安置房建设工作情况汇报；市政府每年将安置房建设 列为城建重点工作和为民办实事项目重要内容；市委、市政府主要 领导先后18 次深
7、入安置房建设现场检查指导；市政府分管领导每月 定期现场会办，帮助及时化解建设难题。市人大、市政协领导多次 调研、督查安置房建设工作。各方面高度重视，为安置房建设提供了强有力的保障。（二）抓住资金牛鼻子，为安置房建设提供要素支撑。一是发挥 财政资金导向作用。2012 至2014 年，市房管部门会同财政、发改 等单位，共争取市区安置房各类补助资金400 亿元，位居全省前列。 2014 年，市区共争取到中央棚户区改造补助资金2 亿元，为全省最 高。二是创新市级融资平台。2013 年，成立了专为保障房建设融资 的市级平台南通市保障房建设投资有限公司，迅速完成融资项 目申报工作，并成功获批国开行棚户区改
8、造专项资金贷款100 亿元， 成为全国棚改贷款第一单。三是拓展融资渠道。积极研究银行间债 券、股权收益类融资的发行工作，多渠道筹集建设资金。成功发行 股权收益理财产品15 亿元，近期市保障房公司成功获批南京银行私 募股权投资基金20 亿元。在加大资金保障的同时，安置房建设土地 优先保障，通过中心城区内指标由保障房专项计划指标解决， 中心城区外由城建储各指标和万顷良田指标统筹解决的方式， 对市区安置房建设用地指标做到应保尽保。南通的经验做法获得国 家和省有关部门认可。2014 年，全省棚户区改造现场推进会在我市 召开。 中国建设报对南通建设安置房等方面的做法做了专题报道。 南通相关融资经验在中央
9、电视台新闻联播栏目头条推介。（三）创新工作机制，为安置房建设形成各方合力。一是优化建 设审批新机制。建立综合预审清单制，优化审批验收程序，目前市 区安置房项目实现了土地一挂牌即可开工建设，节约了超过半年的 审批时间。启用竣工验收网上申请程序，实施联合验收，开辟绿色通道，对安置房项目竣工验收事项随到随办，验收提速了X 个工作 日。二是拓展多元安置新渠道。2014 年开始实施跨区安置，港闸区 跨街道安置750 户；对限价商品房实施动态平衡机制，2014 年开发 区利用限价房安置900 余户；利用普通商品房进行安置，开发区将 炜赋集团开发的商品房人和家园 统一收购转为安置 房。XX 区正与开发企业洽
10、谈收购任港地区在建商品房用于安置。 三是构建依法征收新体制。进一步健全市级服务、区级推进、 街办实施三级征收管理体制，规范房屋征收启动程序和房屋 征收实施行为，逐步实现全部征收项目依法公告、补偿，促进各区 符合条件的项目全部进入依法征收程序。（四）强化组织推进，为安置房建设激发内在活力。一是开展 安置房建设攻坚年 活动。遵循安置房建设规律，分 月度实施动迁攻坚月、集中审批月、质量安全月、集中测绘月等十 项活动，有力引领了全年的安置房建设工作。二是开展巡查推进活 动。加强巡查考核，房管、纪检监察、建设安全质量监管部门对项 目进度、安全质量、资金使用等重点环节实施监督检查，建立月通 报制度。三是开
11、展安置房示范小区及优秀户型评选活动 。通过比设计、比效率、比质量、比配套、比服务，促进安 置房小区品质的进一步提高，实现市区安置房建设由安置 向安居再向宜居提升。二、存在的主要问题市人大常委会通过调研后认为，当前，市区安置房建设主要存在四个方面的问题：（一）拆迁扫尾工作难度大。一是一些钉子企业 和拆迁户，为了谋取超政策利益而拖延拆迁时间，甚至出现一个企 业、一户人家不拆迁影响整个安置房建设进程的情况。二是土地征 收过程中，国家土地所有权和农村集体土地所有权在财产的占有、 使用、收益和处置等权能方面存在较大差距，导致拆迁户要求过高。 三是城中村拆迁更难，虽然城中村土 地已经全部或大部分被国家征用
12、，且农民已全部转为城市户口，但 良好的区位条件使城中村 出租房屋比率相当高，房 屋出租加上村里的分红收入，导致这些地区的拆迁改造难度很大。（二）资全压力仍是主要瓶颈。安置房建设的资金来源主要依靠 银行信贷，由于前一个时期国家银根不断收紧，融资渠道不畅，尽 管我市在这方面想了很多办法，但安置房建设资金明显不足。目前 安置房在建量达1000 多万平方米，如果按目前每平方3000 至3500 元的造价计算，以2 至3 年的周期，加上已竣工项目进人还款期， 每年约需资金近200 亿元。资金缺口大一直是十分头疼的问题，特 别是当前宏观金融环境更加趋紧，国家对地方融资平台管理更趋严 格，资金短缺的现象将会
13、持续，安置房建设资金筹措难度将进一步 增大。（三）用地安排受到多因素制约。2014 年，新开工安置房项目18 个，总面积379.14 万平方米，国土与房管部门加大了工作力度，项 目用地已经全部落实。但截止2014 年底，仍有3 个项目没有完成征地。主要原因是，一是非居搬迁难，有的企业已经不在生产，但仍 漫天要价。二是个别居民要求征地听证，而目前面上拆迁仍以协议 拆迁为主。三是有些地块内有零散分布的限制性建设用地调整规划， 而国土部暂停此类审批，预计今年下半年才会明确各市土地利用总 体规划调整规模，因此，涉及规划变动的需要及早考虑，争取早作 预案，做好相关工作。（四）审批环节尚有提升空间。一个安
14、置房建设工程从报批到开 工，诸项环节顺利也需要6 个多月，遇到一些问题则常常会拖延更 长时间。规划审批、工程图纸审查都有技术要求，后道建设周期无 法压缩，各审批环节都有时效规定，由于报建环节多，审批周期客 观上短不了。尽管市有关部门为了加快审批速度，提前介入，建立 综合预审清单制和项目联合验收制，采取了作业单流转审批办法等 一系列超常规举措，方便了报批单位，但又常因相关手续不符合有 关规定而受到限制。在部门将审批权限下放到各区局后，也存在区 局接不住、批不了的现象。三、相关建议要实现到2016 年底市区安置房建设先建后征 的目 标，任务重、时间紧、难度大，必须进一步形成合力、完善措施、 全力推
15、进。为此，提出如下建议：（一）切实化解拆迁难矛盾：目前，XX、港闸和开发区一共有8 个安置房地块不同程度存在拆迁难到位情况。一些地块，大部分老 百姓已迁出数年，但由于少数拆迁户和极少数地块的主体超出政策底线，百般阻挠、漫天要价，扶持公共资源，安置房项目一拖再拖， 老百姓迟迟不得回迁，每年支付昂贵过渡费，这不仅损害了绝大数 老百姓的利益，也影响了党和政府在人民群众中的形象。建议采取 有力措施，切实化解拆迁矛盾，确保安置房建设顺利推进。一是形 成全社会理解支持拆迁的良好氛围。目前我市80%以上的拆迁属于 协议拆迁，征收拆迁占比不到20%，这个比例也与全国大多数地方 类似。要在全社会大力宣传，大力营
16、造协议拆迁也是依法拆迁的浓 烈氛围，有关部门在回答群众质疑、处理群众据此提出的无理要求 时，要理直气壮，坚持打击无理取闹者。二是推动建立司法强拆协 调机制。建议学习上海一些地方的做法，联合法院、公安等各相关 部门，制定完善司法强拆程序，推动司法强拆工作，严格依照法律 规定规范房屋征收工作，确保程序不少、环节不漏、推进有力。三 是研究拆迁工作人员激励办法。拆迁工作人员往往起早带晚开展工 作，有时甚至需要深更半夜进村入户做思想工作，工作苦、压力大、 受委屈多，基层普遍感到，目前对拆迁工作人员的辛苦工作缺乏相 应的激励手段，影响了一线拆迁工作人员的积极性。建议建立和完 善奖惩考核办法，允许区级财政专辟拆迁奖励资金，严格考核标准， 严控发放对象，严格管理制度，给予一线拆迁工作人员相应经济奖 励和补助。（二）打逼多元安置通道。我市在多元安置方面已经作出了许多 有益的探索和尝试，建议在已有经验基础上，进一步研究完善具体 办法，在多元安置方面打通三个通道 ：一要打通跨
