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1、案例分析 招商引资必须尊重国家土地管理法律法规X 省 Y 市的 Z 县和 K 县并驾齐驱进入 X 省十强县市。两县为了保住在全省的位次并继续向前迈进，竞相采取措施，加大招商引资力度。外商 W 集团应两县的邀请前来考察投资环境后初步意向拟建一个药品生产厂及为药品生产提供原材料的基地。Z 县和 K 县为争取这一外商投资项目展开了激烈的竞争。 1999 年 5 月，Z 县在向 W 集团提供的优惠政策条款中称：(1)以每亩 3 万元的价格提供厂房用地和原材料基地用地，免交耕地占用税；(2)三年内免交一切费税；(3)两周内办好一切用地、建设手续；(4)投资协议签订之日起一个月内开工建设。同月，K 县向
2、W 集团提供的优惠政策条款中称：(1)按国家法律、政策规定提供用地，但地价每亩不超过 3 万元；(2)三年内免交一切费税；(3)一月内办好一切用地、建设手续；(4)投资协议签订后，即可开工建设，手续可以边建设边办。W 集团对两县提供的优惠政策均感满意，对 Z 县提供 M 乡和 K 县提供的毗邻 Z 县M 乡的 N 镇的土地位置、交通条件也均感满意。W 集团担心两县的优惠政策在现行的国家法律政策环境下能否落实，两县均表示没有问题。W 集团感到难以决定的是在 Z 县投资，还是在 K 县投资。两县领导得知这一信息后，一方面和 W 集团继续洽谈，另一方面迅速派人到 Y 市汇报请求领导支持。Y 市领导约
3、见 W 集团负责人和 Z、K 两县负责人进行协调。Y 市领导建议 W 集团在 Z 县建厂，在 K 县建基地。由于 W 集团所考察的土地位置虽然分别属于 Z 县和 K 县的管辖范围，但是两块土地是紧紧相联的，从自然地理上看，这两块土地是一个整体。给 W集团的厂房建设和基地建设带来很大的便利，两县的优惠政策又不相上下，对 W 集团的优惠是一致的，因此，建议 W 集团考虑这一投资方案。如果两县在优惠政策方面还有什么差距，Y 市可以负责协调。W 集团接收这一方案，随即与 Z 县和 K 县分别签订了投资协议。协议中关于土地部分的条款主要内容有：(1)Z 县以划拨的方式向 W 集团提供 M 乡范围内的耕地
4、 50 亩，作为 W 集团生产厂房用地，每亩 28 万元，免交耕地占用税，投资协议签订之日起两周内向 W 集团提供国有土地使用证。土地审批手续未办理之前，W 集团可以先行动工。(2)K 县以转让的方式，由 N 镇向 W 集团提供 N 镇范围内的耕地 100 亩，林地 100亩，水面 30 亩，作为 W 集团的原材料生产基地。投资协议签订之日起一个月内向 W 集团提供土地审批手续和国有土地使用证。土地审批手续未办理之前，W 集团可以先行动工。两县负责人各自迅速召集土地、城建等有关部门的负责人要求他们按照协议规定的两周时间内迅速办理好土地、城建等有关手续，同时决定在协议签订一周后破土动工。两县的土
5、地行政主管部门负责人对 W 集团的投资协议用地方面的内容提出异议，说明这些内容与土地管理法的规定有严重的冲突，建议政府领导依法办事。两县领导表示你们去按法律规定办手续，我们按协议规定进行实际操作，要树立政府在外商面前的信誉，不能签了协议就改，你们有什么意见以后再说。Z 县的 M 乡和 K 县的 N 镇分别按两县领导的指示开始实施。 M 乡和 N 镇的农民突然接到通知他们的耕地已经由外商 W 集团征用了，要他们积极配合支持政府的招商，按照县里规定的统一标准，每亩地补偿青苗费 800 元，不得讨价还价。W 集团随即在 M 乡兴建厂房，在 N 镇建原材料基地仓库。两地的农民群众对此极为不满，分别联名
6、写信向 X 省土地行政主管部门和国土资源部举报。问题分析(1)根据土地管理法第八十五条的规定，本案中的外资企业使用土地应按 土地管理法的规定办理，但 W 集团、Z 县和 K 县均未依法办理。(2)根据土地管理法的规定，建设项目用地必须符合土地利用总体规划。 W 集团占用的土地如果不符合土地利用总体规划，则必须改址；如果符合土地利用总体规划，则要依法办理土地审批手续。本案中 W 集团占用的土地是否符合土地利用总体规划待查。假设其符合土地利用总体规划。(3)根据土地管理法的规定，W 集团使用土地应先办理农用地转用审批手续，同时办理将集体土地征为国有的审批手续。(4)根据土地管理法第五十四条的规定，
7、W 集团应以出让的方式取得国有土地使用权。本案中 Z 县以划拨方式向 W 集团供地是违法的；K 县以 N 镇向 W 集团转让土地也是非法的。(5)根据土地管理法第四十五条的规定，土地的农用地转用审批手续和征用审批手续应报 X 省政府或者国务院 (基本农田)批准。本案中 Z 县和 K 县均在投资协议中承诺W 集团可以先行动工，实质上是批准 W 集团实施用地。(6)根据土地管理法第四十六条的规定，国家征用土地依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告，并组织实施，被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。本案中 Z 县的
8、M 乡和 K 县的 N 镇按投资协议和县领导的指示组织实施，是不符合法定程序的。(7)W 集团未经合法审批，未取得合法的土地使用权，仅凭投资协议和两县政府的承诺即动工兴建，实施了违法占地行为。(8)Z 县和 K 县土地行政主管部门的负责人虽然向政府领导人指出了 W 集团用地不符合土地管理法的规定，但在群众上访之前并未采取相应措施，也未向上级行政主管部门报告情况，负有责任。查处X 省土地行政主管部门接到 M 乡和 N 镇群众联名举报信之后，立即责成 Y 市土地行政主管部门到达现场责令停工，并将对本案的调查情况及处理意见报 X 省土地行政主管部门。如有必要 X 省土地行政主管部门将直接查处本案。Y
9、 市土地行政主管部门到达现场，进行调查后，查明本案的有关情况。第一，W 集团占用的土地属 Z 县和 K 县划定的基本农田保护区范围；第二，Z 县和 K 县土地行政主管部门曾多次向两县的领导汇报情况说明 W 集团的用地是严重违反土地管理法的行为，占用的土地属基本农田，依法应报国务院审批。政府和 W 集团这样来签订用地协议，实施用地后果十分严重，可能要涉及到刑事责任。政府领导说我要你们尽快办手续，你们为什么不办，如果有问题你们要负责任。发展是硬道理，为了本地经济的发展，我们好不容易才把 W 集团留下来投资，难道这也违了法；第三，两县领导针对土地行政主管部门提出的意见，决定对已经编制好的土地利用总体
10、规划进行修改，将 W 集团用地范围内的土地，即相邻的成片土地从基本农田保护区中划出来，改为建设用地。由于该规划尚未通过审批，两县政府分别责成县土地行政主管部门迅速做工作调整修改土地利用总体规划；第四，W 集团在 Z 县 M 乡实际占地 60 亩，围墙已部分建成，围墙内的农作物已被毁坏。W 集团在 K 县 N 镇实际占地 20 亩，仓库已开始下基脚。W 集团在 Z 县和 K 县实际占用土地均为基本农田。 第五，Y 市土地行政主管部门已在 W 集团占地的现场下达责令停工通知书，但 Z 县和 K 县对此意见很大，并向 Y 市领导作了汇报，W 集团对此也十分恼怒。Y 市领导已向Y 市土地行政主管部门的
11、负责人打招呼，要他们慎重处理此事，并将 Z 县、K 县的实际情况和困难向上级行政主管部门汇报。 Y 市土地行政主管部门针对这种情况没有提出对本案的处理意见，但如实地将上述情况向 X 省土地行政主管部门报告，并请求省土地行政主管部门拿出对本案如何处理的指导意见、派员直接查处或和 Y 市土地行政主管部门共同查处。 X 省土地行政主管部门答复，对此案要严肃依法查处，立即派员与 Y 市土地行政主管部门共同查处，与此同时国土资源部执法监察局来函限定在一个月内将本案调查核实的情况以及处理的结果报国土资源部，并附具了 M 乡和 N 镇农民群众联名上访的信件。本案最终该如何处理，操作与分析应从几个方面进行；(
12、1)全面收集本案的证据，包括有关负责人应负法律责任的证据；(2)根据收集的证据，证明本案上述真实情况逐一进行分析和认定：Z 县政府非法批地的行为是否成立；K 县政府是否有非法批地的行为，K 县政府和 K 县的 N 镇是否构成非法转让土地，如果构成，是适用土地管理法第七十三条，还是适用土地管理法第八十一条；W 集团非法占用的土地是否应该退还、拆除建筑物和恢复原状；应否追究 Z、K 两县土地行政主管部门有关人员纪律责任； 对 W 集团违法占地行为，适用土地管理法第七十六条，还是适用土地管理法第七十八条第一款；Z、K 两县政府将未经批准的土地利用总体规划进行调整修改，将基本农田划出保护区是否可以按照基本农田保护条例第三十一条规定进行处理；是否应该追究 Z、K 两县有关负责人和 W集团有关责任人的刑事责任；Y 市有关领导是否应对本案的发生负有一定责任。(3)基于认定的事实，适用法律条款，依照法定程序，作出处理。
