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1、我国互联网食品安全监管的现状、困境与优化对策 杨明 北京大学法学院 摘 要： “互联网+”时代的社会发展面临诸多课题, 食品安全监管因与人类自身息息相关而备受关注。相较于传统商业模式, 食品商贸活动由于互联网第三方平台的加入, 强有力地推动了市场扩张, 各方主体均能获取很高的边际收益, 然而同时, 互联网也对食品安全监管造成了极大的挑战, 表现在权力配置效率、市场准入控制、信息搜集成本等诸多方面。为了应对这一挑战, 必须实现从监管到治理的思维转型, 通过制度改进和创新来优化前述诸项具体机制, 从而实现互联网食品安全的有效治理。关键词： 互联网; 电商; 食品安全监管; 信息成本; 作者简介：杨
2、明, 男, 1976 年出生, 博士, 教授 E-mail:收稿日期：2017-07-11Research on the Present Situation, Predicament and Optimizing Countermeasures of Chinese Internet Food SafetyYang Ming School of Law, Peking University; Abstract： The development of society in the era of Internet+ had been confronted many issues including
3、 the regulation of food safety which is under the spotlight because of the close connection with the human being itself. Being compared to the traditional business mode, food business activities improved the expansion of market powerfully since the internet third party platforms joined. But, at the
4、same time, digital commerce had brought the great challenge to the food safety regulation, which had been found expression in the efficiency of power assignment, the controls of market entry, the searching costs of information and etc. To meet the challenge, it is necessary to realize the transforma
5、tion of thinking from regulation to governance. Based on the optimizing the specific mechanisms of the foregoing through institutional improvement and innovation, the internet food safety could be reached to the more efficient governance.Keyword： internet; digital commerce; food safety regulation; i
6、nformation costs; Received： 2017-07-11网络技术的飞速发展, 使互联网电商平台业成为世界各国大众生活中不可或缺的重要部分。毋庸置疑, 互联网交易在拓展国内外贸易资源, 刺激居民消费需求, 促进社会经济增长等各个方面都发挥极其重要的作用。近几年来, 我国电子商务的发展举世瞩目, 电商规模和产值上都在世界上居于领先地位, 其实亦超出了人们的预判, 然而伴随着交易规模的不断扩大, 解决互联网交易所带来的政策和制度层面的挑战也越来越具有紧迫性。这其中, 互联网食品安全的监管问题就是焦点之一。1 我国互联网食品行业的发展电子商务是在互联网的基础上发展起来的, 通过平台
7、所提供的服务, 实现商品、服务、物资、人员、信息之间的协调, 从而产生互联网商贸活动。早期的电子商务是技术导向的, 而大约自 2006 年起, 商贸活动则越来越多地呈现出流量导向的特点。基于互联网技术的延伸和庞大的社交网络, 电子商务已成为当今世界最受人们关注的社会现象。随着经济环境、信息基础设施及电子商务应用方式的不断完善, 市场对此种商业模式的需求正在走向成熟, 可以说, 电子商务在我国已经进入全面应用阶段。按照市场主体在生产和消费者关系中所扮演角色的不同, 可以将互联网电商的主要交易模式及其基本特点归纳如下表1:据中国电子商务研究中心的监测数据 (100EC.CN) 显示, 2016 年
8、我国网络购物用户规模超过 5 亿, 以此为基础, 我国网络零售市场规模达到 53 288 亿元, 同比增长 39.1%2。与此同时, 由我国企业开发的, 解决电商活动中的软件或技术方案逐渐在相关市场上占据主导地位, 我国电子商务已经快速进入“本土化模式”。就我国电商本土化的发展来看, 互联网食品行业最为典型, 近几年的成长和扩张非常迅速, 诸如淘宝、天猫、当当、一号店、美团等食品电商平台, 都是消费者熟知和经常使用的。然而, 尽管发展飞速, 食品电商占整个网络零售的市场份额还只有 1.64% (2015 年) 3。可见, 互联网食品行业在我国未来的发展空间非常巨大, 这一点从近两年来进口食品、
9、生鲜食品异常火爆, 备受资本市场的青睐即可得到映证。另外, 中西部经济欠发达地区通过移动电商实现了跨越式发展, 参见图 14。图 1 显示出我国互联网食品的巨大市场潜力。以生鲜电商的发展为例, 2016 年我国这一领域的销量实现了翻倍增长, 国内整体交易额约为 913 亿元, 比 2015年的 542 亿元增长了 80%, 预计 2017 年整体市场规模可以达到 1 500 亿元2。总之, 在移动端和跨境电商发展的驱动下, 相信不用太长时间, 我国互联网食品电商将全面进入移动趋势时代。表 1 电商模式及其特征 Table 1 Modes and characteristics of elect
10、ric business 下载原表 图 1 2015 年第 1-3 季度中国休闲零食行业消费者地域分布图 Fig.1 2015 Q1-Q3 Consumer geographical distribution map of Chinese snack food industry 下载原图概括起来, 整个互联网食品行业呈现出参与主体众多, 多种商业模式并存的特点:1) 交易的即时性 电子商务依托互联网进行信息交换, 因而在订立合同时, 一方发送信息与另一方接收信息几乎是同时进行的。随着网络技术的发展, 推动了三网合一的实现。庞大的移动客户端使得互联网食品销售非常活跃, 消费者可以随时随地进行交易
11、, 即时性的行业特征体现得更加显著。2) 交易成本大大下降 互联网食品销售是利用网络技术来实现商品和交易信息的点对点交互, 与传统交易流程相比省去了中间商环节, 在信息成本方面显然更为低廉, 同时在一定程度上还降低了信息不对称所带来的影响。3) 主体之间呈现融合趋势 互联网销售最本质的特性在于:交易过程中买卖双方无须中间商的介入而直接进行交易, 因而导致商业机构和生产加工者的概念边界正在日渐模糊, 想要在主体之间划出清晰的界限将十分困难5。具体到食品行业, 为了切实保护消费者的权益, 位于产业链条之不同环节的企业越来越融为一体。4) 单一领域的平台越来越多地跨越不同领域 就发展现状来看, 互联
12、网食品行业涉及的领域已经包括住宿、餐饮、农业、零售、仓储物流等, 仅仅按照所涉商品或服务的领域来分类, 已经很难展现出电商平台与现有商业组织及其商业模式之间的区别。笔者认为, 将互联网第三方平台交易模式描述为“社区结构与协作”的观点6是非常有道理的。电商平台跨越不同领域, 无非是为了促使需求和供给之间的匹配更为便利。5) 跨境食品销售越来越普遍 在技术层面, 互联网和智能终端的普及, 使得食品销售能够在更广泛的区域和人口之间进行。更深层次的原因在于:食品安全问题是食品行业经营者的命门, 该行业呈现出非常强烈的“口碑经济”的特点, 而在互联网环境下, 基于大规模的用户参与和用户评价, “口碑经济
13、”的特点更加突出, 对食品企业的影响更直接和迅猛。由此不难理解, 食品为何一直是我国跨境电商的热门消费品。2 我国互联网食品安全监管的制度特点与法律难题毫无疑问, 互联网技术已经改变了人们的食品消费场景和习惯, 进而促使食品产业实现转型, 得到突破式的发展。通过上述数据与发展现状, 我国互联网食品行业的未来的确是生机勃勃。然而同时也应当清醒地认识到, 产业繁荣的背后其实存在着亟待解决的种种问题, 相较于传统业态, 互联网环境下的食品安全面临着更加严峻的监管形势。这是因为, 随着互联网与食品行业日益深度地结合, 食品安全监管机制在架构设计 (治理模式) 、权力配置、风险分担、责任安排等诸多方面都
14、受到巨大挑战, 监管效果与效率难以兼顾。2.1 我国互联网食品安全监管的制度特点自我国发生“苏丹红”、“三聚氰胺”等一系列重大食品安全事件以来, 食品安全监管制度的不断完善就成为国家治理中的核心问题, 备受各界关注。随着大量规范性文件、具体制度、行政及执法政策的纷纷出台, 整个监管体系由点及面, 从广度到深度都进行了极大的提升。然而即便如此, 由于我国文化传统、生活习俗、地理因素、人口结构和分布的特点所致, 监管形势并未因政府投入的大幅增加而有所缓和。相反, 随着互联网时代的到来, 食品安全监管面对的市场行为和商业模式越来越复杂, 需要法律调整的社会关系更加多元、立体及耦合。于是人们看到政府虽
15、频频出手, 却时常力不从心。在梳理相关法规和实践的基础上, 笔者将我国互联网食品安全监管的制度特点归纳为以下 3 个方面, 并尝试着分析其中存在的问题:2.1.1 法规体系庞杂, 核心问题尚未解决我国食品安全监管制度采取的是政府部门集中监管的“三位一体”模式7, 其所涉及的法律法规多而庞杂, 而规范之间的协调性、配套性差, 可操作性不强。通过梳理不难看出, 我国与食品安全监管相关的法律规范十分丰富, 从全国人大立法到部门规章, 再从有关互联网的综合性立法到调整单一经营行为或商业模式的规范文件, 不一而足。近几年来, 互联网食品电商日益勃兴, 而正是在这个时间阶段, 我国修订后的新食品安全法于
16、2015 年 10 月 1 日开始实施, 该法对互联网食品安全监管问题明确给予回应 (第 131 条确立了网络食品交易的平台责任) , 而修订中的食品安全法实施条例亦加强了对互联网食品安全的监管。另一方面, 有关互联网交易的一些重要立法, 也是监管制度的重要组成部分, 例如即将出台的电子商务法和 2014 年国家工商总局颁布的网络交易管理办法。此外, 国家食药总局作为食品安全监管的重要政府部门, 它所颁布实施的网络食品安全违法行为查处办法, 以及尚在制定中的网络餐饮服务监督管理办法、网络食品经营监督管理办法, 都是直接针对互联网食品电商的重要规章, 将对实践产生非常深远的影响。然而值得注意的是, 监管制度中的一些核心基础概念, 如食品安全, 仍然缺乏统一的界定, 政府还未理清监管与社会治理的关系, 尤为重要的是, 与市场主体相比, 监管者对互联网经营 (特别是其未来发展) 的认知也并非更加深刻, 这些都将极大地掣肘实践发展,
