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1、 关于建立病残津贴制度的几点思考【摘 要】新颁布的社会保险法对病残津贴做出了规定，但我国目前却并没有统一的病残津贴政策，致使该特殊群体被政策边缘化，产生老无保障问题。本文认为亟需建立病残津贴制度，按照“先解决从无到有的问题，再考虑待遇高低和调整方式，在此基础上推进制度间的整合统一，最后再进一步完善相关服务”的基本思路，提出了“低水平起步、有条件享受、定期按月给付、适时转换衔接、统筹考虑与其他制度的协调发展”的建议，以保障病残津贴制度顺利有序的推进，体现社会保障制度对该特殊群体的覆盖，让其共享经济社会的发展成果。【关键词】社会保险法；病残津贴；基本思路社会保险法已于 2011 年 7 月 1 日
2、开始正式实施，其中第十七条规定：参加养老保险的个人，在未达到法定退休年龄时因病或者非因工致残完全丧失劳动能力的，可以领取病残津贴，所需资金从基本养老保险基金中支付。参保人员未达到法定退休年龄，因不符合待遇领取条件而不能享受养老保险待遇，如果因病或非因工致残完全丧失劳动能力不能工作，生活就失去了主要经济来源，只能依靠其他家庭成员，如果参保人员同时是家庭的经济支柱，整个家庭就会陷入困境。所以笔者认为，参保人员在其完全丧失劳动能力，失去生活来源时，养老保险基金应当给予参保人以帮助，这既符合社会保险法的精神，也体现了社会对弱势 群体的关爱。同时，随着一个国家社会保障制度的不断改革发展和完善， “老遗残
3、”制度应该成为职工退休、残疾或者死亡时，确保个人或者家庭收入的基本方法。因此，我国应从制度建设的长远考虑，建立实施遗属待遇和病残津贴制度，构成完整可持续的“老遗残”保障体系。目前，全国统一的有关职工伤残和病残待遇的政策文件主要有两个：一个是 1951 年政务院颁发的中华人民共和国劳动保险条例 ，另一个是 1978 年的国务院关于工人退休、退职的暂行办法 （国发 104 号文） 。但是，由于我国从八十年代开始进行了一系列社会保障制度的改革，各地根据当地的实际情况对病残人员做出了不同的规定，一些地区如江西、广东要求由企业自行解决这部分人的养老保障问题，不允许用养老保险基金支付退职费用，还有一些地区
4、如黑龙江、福建、青海、宁夏则取消了退职政策，使得因病或非因工致残人员被制度边缘化，出现了一个特殊人群的养老保障问题。因此，为了贯彻落实社会保险法的要求，完善我国的社会保障制度，填补我国养老保障制度上的遗漏，建立病残津贴制度已经显得十分必要。病残津贴作为一项新的社会保障制度，其建立的基本思路应该是先解决从无到有的问题，再考虑待遇高低和调整方式，在此基础上推进制度间的整合和统一，最后再进一步完善相关的服务。因此，笔者认为，在建立病残津贴制度的过程中，应该从低水平 起步、有条件享受、定期按月给付、适时转换衔接、统筹考虑与其他制度的协调发展。一、低水平起步病残津贴作为一项新的社会保障制度，其建立应从低
5、水平起步。首先，目前我国还处于社会主义初级阶段，人均 gdp 水平较低，因此需要根据我国的实际情况，保持社会保障发展水平与经济发展水平相适应1。其次，我国基本养老保险基金支付压力较大。据有关研究表明，如果现行政策不变，2010 年后每年将产生 1000亿元的“社会统筹养老金赤字” ，在 2035-2045 年达到 8000-10000亿元的高峰2。再次，病残津贴制度作为一项社会保障制度，其待遇增长是刚性的。建立之初，应该从低水平起步，为日后的政策调整留下一定的弹性和空间。二、有条件的享受病残津贴病残津贴设置一定门槛是国际社会的通用做法，如英国要求享受严重伤残津贴的人必须因患病或者伤残不能连续工
6、作达到 28 周，美国要求领取者经过医生的严格诊断3。而我国的社会保险法中对享受病残津贴的条件是参保人在未达到法定退休年龄时因病或非因工致残完全丧失劳动能力，并没有更加具体的条件限制。考虑到制度的长远发展、管理完善和运行中的道德风险等多方面的因素，笔者认为，应该对享受病残津贴设定必要的门槛条件。第一，享受病残津贴人员的范围大为扩展。过去的病残政策是 以城镇就业生活的固定职工为对象，受户籍、用工制度、职工身份和工作年限等条件的限制。而现在，病残津贴则是以参保人员为对象，对于参保不满 15 年的人员，还允许其延缴补缴基本养老保险费。第二，病残津贴制度作为一项新的社会保障制度，保障范围的扩展是刚性的
7、，即保障人群能增不能减的特点。因此，病残津贴的享受条件应该秉承“先紧后松”的原则。第三，规避道德风险的需要。在没有实现城乡统筹，制度之间待遇差距较大的情况下，设置一定的享受条件，对规避道德风险可以起到较好的作用。而且，病残津贴中涉及的病残风险是一个小概率事件，其与养老保险中的老年风险不同，性质更类似于商业保险中人身保险，因此更不可能无条件享受。三、实行按月定期给付病残津贴待遇的类型设计可以有两种，一类是按月定期支付的病残津贴待遇，另一类是一次性支付的病残津贴待遇。国际劳工组织在 1952 年颁发的社会保障最低标准公约和 1967 年颁布的伤残、养老和遗属补助公约中都将病残津贴定义为定期按月支付
8、的保障待遇。从社会保险制度层面讲，病残津贴应该是一种定期给付的生活保障待遇。首先，我们可以从某种程度上将病残津贴理解为基本养老保险基金对未到达法定退休年龄时因病或非因工致残完全丧失劳动能 力的参保人员发放的基本生活费，其从制度设计的本身就应该是一个长期的生活保障。其次，若劳动者短时间丧失劳动能力，经过治疗后又恢复的，就不应该再享受病残津贴待遇，否则，就会形成劳动参与的反向激励现象。如果病残津贴实行定期按月给付，那么在劳动者恢复劳动能力后，经过鉴定，可以停发病残津贴，促使劳动者重返劳动力市场。最后，病残人员有更高的保障需求。相对于普通人来说，病残人员有类似于日常护理、生活照料等得更高的保障需求，
9、只有定期按月的待遇给付才能保证病残人员得到持续的照料。四、进行适时的衔接与转换病残津贴制度要能与基本养老保险制度进行适时的衔接与转换。定期按月给付的病残津贴领取者在达到国家规定的正常退休年龄时，与基本养老保险制度相衔接，根据其缴费年限和缴费水平计算基本养老金，转化为领取基本养老保险待遇。首先，这是参保人权利义务对等性的体现。病残津贴领取者在达到国家规定的退休年龄时，与基本养老保险制度相衔接，根据其缴费年限和缴费水平计算和领取基本养老保险待遇，保证了病残人员之前参加基本养老保险的权益没有丢失。其次，保持了政策的稳定性和一致性。短时间内病残津贴不可能替代劳动保险条例和国发 104 号文件。为了保证
10、病残津贴 制度不与现行的制度冲突，建立病残津贴时我们应该考虑其与养老保险制度的适时转换。再次，与养老保险制度的适时转换体现病残津贴待遇和基本养老金的区别和联系。病残是一种特殊的状态，相对于基本养老保险制度来说，是在不同阶段和不同情况下的不同保障方式。与养老保险制度进行适时的衔接转换既体现病残津贴制度作为一项独立制度的特点符合建立的“老遗残”社会保障体系的设想，又体现了其与基本养老制度之间的联系。五、统筹考虑与其他制度的协调发展建立广覆盖，多层次的社会保障体系是我国社会保障制度发展的基本思路。因此，在建立病残津贴的过程中，我们要坚持与其他社会保障制度协调发展的原则。首先，病残津贴制度要与新型农村
11、社会养老保险制度和城镇居民社会养老保险制度协调发展。随着城镇居民养老保险制度的在全国 60%城市的试点，预计将在今年实现全覆盖。从长远来看，病残津贴也必将扩展到参加新型农村社会养老保险制度和城镇居民社会养老保险制度的人员。二者作为我国养老保险制度的重要部分，在整个社会保障体系中有着不可替代的作用，因此我们在建立和完善病残津贴中要统筹考虑，为以后的制度扩展打下基础。其次，病残津贴制度要与社会救助制度协调发展。在建立病残津贴制度的过程中，我们不能用其来完全替代社会救助制度功能。 对于因病或者非因工致残完全丧失劳动能力的病残人员，特别是不符合享受条件的人员，其基本生活保障要纳入社会救济和社会救助体系
12、予以保障，社会保险与社会救助制度之间要能衔接不遗漏。再次，病残津贴制度要与工伤保险协调发展。2011 年新修订的工伤保险条例中已经明确工伤保险伤残津贴的享受条件、待遇水平和计发办法，我们在建立病残津贴制度的过程中，要充分考虑伤残津贴的待遇水平，将病残津贴要与伤残津贴区别开来。总之，我国的养老保险制度已经实现制度上的全覆盖，随着进一步的发展和完善，将真正实现全民共享，从长远的角度来看，病残津贴的覆盖范围也必将扩展到参加各项养老保险制度的所有人员。社会保障制度的可持续发展是经济社会可持续发展的必要基础，病残津贴制度的建立，将填补我国社会保障制度的空白，使我国的社会保障体系更加完善。参考文献：1张建华.探究经济增长与社会保障的关系j.魅力中国,2010.8:28-29.2宋凤轩.赵艳秋.人口老龄化背景下我国养老保险基金缺口浅析j.山东纺织经济,2010,10.3李梅香,王永乐.论我国病残津贴制度的设立j.北京化工大学学报,2010.2(70). 作者简介：杨正飞（1987） ，男，湖北荆州人，首都经济贸易大学劳动经济学院硕士研究生，主要研究方向：养老社会保障。
