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1、论河北省新能源开发利用管理条例的修改 张立锋 刘义青 上海大学经济学院 河北经贸大学法学院 摘 要： 河北省新能源开发利用管理条例是我国地方性新能源立法中最早的、也是唯一一部明确以“新能源”为立法对象的地方性法规。本文从该条例的制定背景谈起, 探究了条例制定的超前性, 肯定了其对河北省新能源产业发展的重要作用;通过对该条例与可再生能源法的立法目的、主要法律制度等的比较研究, 分析了修改该条例的必要性;最后, 对该条例的修改提出了中肯建议。关键词： 河北省; 新能源开发利用; 管理条例; 作者简介：张立锋 (1973 年-) , 女, 河北邢台人, 上海大学 2015 级博士研究生, 河北经贸大
2、学法学院副教授, 硕士生导师, 主要研究方向:环境法;作者简介：刘义青 (1970 年-) , 男, 河北沧州人, 河北经贸大学法学院副教授, 硕士生导师, 主要研究方向:宪法与行政法.收稿日期：2017-07-23Received： 2017-07-231997 年 4 月河北省第八届人民代表大会常务委员会第 26 次会议通过了河北省新能源开发利用管理条例 (以下简称条例) , 该条例是河北省第一部对新能源的开发利用作出明确规定的地方性法规。2010 年 7 月河北省第十一届人民代表大会常务委员会第 18 次会议通过河北省人民代表大会常务委员会关于修改部分法规的决定, 决定中的第五类修改内容
3、是对河北省部分地方性法规因引用的法律、法规名称变更或者废止作出相应修改, 其中第一小类是将所涉法规中引用的“治安管理处罚条例”修改为“治安管理处罚法”, 河北省新能源开发利用管理条例第 25 条属于此类修改内容之一。除了这次修改之外, 条例其他内容没有变动, 至今已是其生效的第 21 个年头。一、河北省新能源开发利用管理条例的制定背景始于 20 世纪 50 年代末期的农村沼气利用开辟了我国新能源利用的先河, 但是与应对气候变化和能源危机相关联的当代意义的、广义的新能源利用却是在 90年代以后出现的, 而我国新能源产业的规模化发展也是近年来的事情。我国政府历来非常重视新能源的科技研究和开发利用,
4、 从 20 世纪 90 年代初期开始, 陆续通过了一系列政府规范性文件和政策来推动新能源产业的发展。1992 年联合国环境与发展会议召开, 会议提出人类需要走可持续发展之路, 为此, 各国政府签订了里约宣言并通过了21 世纪议程。与此相呼应, 1994 年 3 月我国国务院第 16 次常务会议审议通过了中国 21 世纪议程, 提出要开发利用新能源和可再生能源, 改善能源结构, 保护环境, 走可持续发展之路, 并为此制订了明确的目标和行动计划。1995 年在党的十四届五中全会上通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和 2010 年远景目标的建议要求:积极发展新能源, 改善能源结构。
5、1996 年国务院发布的国家能源技术政策更是明确地提出:积极开发利用新能源;建立合理的农村能源结构, 尽快扭转农村严重缺能局面。这些政策性规定的出台标志着开发利用新能源开始成为我国经济社会可持续发展战略中的重要一环。截止到 1997 年河北省新能源开发利用管理条例出台前, 我国对于新能源开发利用的国家立场主要是通过上述宏观的能源可持续发展战略和规划政策来表达的, 而涉及到新能源或者可再生能源的立法仅仅是以个别条文形式存在于数量很少的能源单行法或相关立法中, 这些立法主要有以下几部: (1) 1987 年 9月通过的大气污染防治法 (2000 年第二次修订) 第 25 条规定:国务院有关部门和地
6、方各级人民政府应当采取措施, 改进城市能源结构, 推广清洁能源的生产和使用。此处的清洁能源可以理解为没有或者较少产生大气污染物的可再生能源或者新能源。 (2) 1993 年 7 月通过的科学技术进步法第 25 条规定:对在高新技术产业开发区和高新技术产业开发区外从事高新技术产品开发、生产的企业和研究开发机构, 实行国家规定的优惠政策。第 46 条规定:国家鼓励企业增加研究开发和技术创新的投入, 企业的技术开发费按实际发生额计入成本费用。这两条规定虽然没有直接涉及新能源产业, 但是很多新能源企业和项目因此受益匪浅, 我国早期大多数太阳能、沼气企业是得益于这部法律发展起来的1。 (3) 1995
7、年 12 月通过的电力法, 这是我国第一部能源立法, 该法第 5 条第 2 款规定:国家鼓励和支持利用可再生能源和清洁能源发电。该法第48 条规定:国家提倡农村开发水能资源, 建设中、小型水电站, 促进农村电气化。国家鼓励和支持农村利用太阳能、风能、地热能、生物质能和其他能源进行农村电源建设, 增加农村电力供应。虽然该法由于缺少具体可操作的措施规定, 对新能源开发利用作用有限, 但是我国在第一次能源立法中就明确规定国家对新能源开发利用的鼓励和支持, 这是新能源立法的良好开端。综上, 这一时期我国新能源立法的特点可以归结为:能源立法数量少, 没有专门的新能源立法, 只能在屈指可数的能源立法中找到
8、关于新能源和可再生能源的一些零星规定;法律通过后, 如何能够实施, 从而实现法律的目的, 也就是能源立法的后评估问题摆在决策者面前2。而且当时能源立法的实施情况也不能完全令人乐观, 虽然这些能源法能够出台即是进步, 但是在随后的实施过程中其体现出来的不可操作性和较差实效性也反映了我国能源立法的技术和质量亟待提高。以上就是河北省新能源开发利用管理条例出台时我国关于新能源开发利用的基本立法概况。也就是说, 河北省是在全国性能源立法都还没有出台、相关立法不够成熟、其他省份也没有可资借鉴的立法经验的情况下, 创造性地率先通过了规制新能源开发利用的地方性法规, 并且在此后的 20 余年间条例为河北省新能
9、源的开发利用和新能源产业的发展保驾护航, 对于河北省的经济发展意义重大。到目前为止, 直接或间接的新能源方面的省级地方性法规一共六部, 除河北省外, 还有:1998 年 8 月 15 日安徽省第九届人民代表大会常务委员会第五次会议通过的安徽省农村能源建设与管理条例 (2004 年修正) 、1998 年 9 月 28日甘肃省第九届人民代表大会常务委员会第六次会议通过的甘肃省农村能源建设管理条例、2005 年 11 月湖南省第十届人民代表大会常务委员会第 18 次会议通过的湖南省农村可再生能源条例、2007 年 11 月山东省第十届人民代表大会常务委员会第 31 次会议通过的山东省农村可再生能源条
10、例以及2008 年 1 月黑龙江省第十届人民代表大会常务委员会第 32 次会议通过的黑龙江省农村可再生能源开发利用条例等。可见, 河北省新能源开发利用管理条例是最早的地方性新能源立法, 也是唯一一部明确以“新能源”为立法对象的地方性法规。不得不说, 河北省在中国能源立法史上抹下了浓重的一笔。二、河北省新能源开发利用管理条例的主要内容及作用(一) 条例的主要内容条例一共包括七章二十九条, 内容分别为:总则、职责与管理、科研与实验、推广与应用、生产与经营、法律责任和附则。总则部分包括立法目的、新能源范围、新能源开发利用的基本原则、各级人民政府对新能源的扶持职责;职责与管理部分主要规定了新能源监管机
11、构以及相关政府机构职责;科研与试验部分明确了各级人民政府及新能源监管机构对新能源科研、实验活动的监督和管理;推广与应用部分内容较多, 包括要求新能源监管机构制定具体措施普及新能源技术知识和推广新能源产品、明确了河北省应当重点推广应用新能源技术、从事新能源技术和产品推广的单位和个人在新技术推广中的安全保障义务、地热资源开发的相关规定、推广和应用新能源技术和产品的优惠待遇等;生产与经营部分主要是对新能源生产经营者的监管制度;法律责任部分规定了新能源开发利用过程中相关主体的违法行为及后果承担;附则部分规定河北省人民政府可以根据本条例制定实施办法和本条例的实施时间。与 2005 年制定的可再生能源法相
12、比, 条例的内容有所或缺, 比如, 对一些重要的能源法律制度如总量目标制度等没有规定、政府扶持措施规定过于笼统、条例生效之后也没有跟进制定相应的实施办法。但是, 这并不能妨碍我们把这部条例定位为我国新能源立法史上的一部重要立法, 因为立法总是时代的产物, 与当时的社会需求和相关理论研究相适应, 条例的结构和内容在当时是先进的。(二) 条例的作用自实施以来, 条例在河北省新能源开发利用及新能源产业发展方面起到了积极的促进作用, 为河北省政府及有关部门有效开展新能源的监管工作提供了法律支撑。在此法制背景下, 作为能源大省的河北省在新能源领域里取得了显著的成绩, 其新能源产业的发展覆盖面广、层次多样
13、化。首先, 河北省的新能源产业尤其以太阳能、风能的利用和发展较为迅速, 在全国乃至世界都具有了一定的竞争优势, 截至 2016 年底, 中国光伏发电新增装机容量 3 454 万千瓦, 累计装机容量 7 742 万千瓦, 新增和累计装机容量均为全球第一。河北省新增光伏发电装机容量为 203 万千瓦, 在中东部地区新增装机容量超过 100 万千瓦的 9 个省份中排名第四3。2016 年, 全国非水电可再生能源电力消纳量为 3 717 亿千瓦时, 占全社会用电量比重为 6.3%, 同比上升 1.3 个百分点。从完成2020 年非水电可再生能源电力消纳比重目标情况来看, 京津冀和江西接近实现目标, 具
14、备条件接纳超额完成 2020 年目标地区的非水电可再生能源电力, 现有跨省跨区输电通道未充分发挥输送非水电可再生能源电力的作用4。其次, 在国家可再生能源政策法律和条例的规范和引导下, 河北省已经形成了一定规模的新能源产业集聚区, 如保定新能源高新技术产业、邢台光伏高新技术产业、唐山新能源装备制造产业聚集区等, 这些新能源产业园区的建成和发展在转变经济发展方式、推动地方经济发展方面发挥着积极作用。三、河北省新能源开发利用管理条例修改的必要性修改地方性法规, 通常有以下的原因:1.地方性法规与国家法律、行政法规出现了不一致。2.地方性法规不适应发展的新形势。3.地方性法规需要进一步完善5。可见,
15、 地方性法规在实施过程中, 如果出现以上三种情形之一种或几种时, 就有必要进行及时修改, 以便更好地服务于地方经济社会的发展。那么实施了20 余年的条例是否具有修改的必要性呢?(一) 随着“新能源”概念的日益广义化, 条例立法对象的名称欠缺准确性源于能源危机和环境污染问题的日益严峻, 新能源已经成为当代热词之一。然而, 时至今日, 无论是学术界还是国家管理层面都没有对新能源形成一个权威统一的定义。定义新能源的核心环节是:明确何谓新能源之“新”?目前, 大多数人将“新”能源等同于可再生能源, 将与之对应的旧能源等同于不可再生的传统化石能源。根据新能源这一称谓产生的背景我们可以推知, 最初人类赋予
16、可再生能源于“新”意, 是在人类不能承受大规模工业化利用石化能源所带来的环境污染和能源危机之重的危急时刻, 人类希望可以通过可再生能源尽可能替代传统能源以及对传统能源的高效利用、综合利用、节约利用等方式来解决能源危机, 来减少温室气体的排放, 来协调人类发展与环境保护的紧张关系。显然, 这个定义将新能源与可再生能源是同义词, 可以互相替代, 这是一种狭义的理解。这种定义方式最大的弊端是不能准确而全面地归纳出“新”与“旧”的本质区别。此外, 在能源领域以及能源法领域, 人们往往习惯将新能源和可再生能源并称, 很显然这种称谓在现实中已经引发了一些思维混乱和质疑之声。较早明确研究新能源与可再生能源区别的学者是韩晓平先生, 他指出:我们认为这个“新”不仅区别于工业化时代的以化石燃料为主的能源利用形态, 而且区别于旧式的只强调转换端效率, 不注重能源需求侧的综合利用效率;只强调企业
