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1、 “十二五”时期北京市如何应对水资源“短板”北京是资源型重度缺水地区， “十一五”时期北京的社会经济和城市建设高速发展，对水资源的刚性需求持续增长，但 1999 年以来连续9 年干旱，年均水资源量仅有 21 亿立方米，是水资源供需矛盾最突出时期。水资源短缺无疑是制约首都可持续发展“短板” ，妥善解决好水资源与人口、环境及经济社会发展之间的矛盾，成为北京市建设世界城市面临的重大课题。1 北京水资源现状目前，北京市水资源处于高度紧缺状态，年均水资源量已从上世纪90 年代的 31.7 亿立方米，下降到本世纪的约 21 亿立方米，年均供水量也从 45 亿立方米左右下降到目前的 35 亿立方米左右（包括
2、再生水、储备用水、超采地下水） ，人均水资源量也由 1990 年的 373 立方米下降到2009 年的 120 立方米（以 2009 年末北京市常住人口 1755 万人计算） ，年均下降约 3.5%。该人均水资源量仅相当于全国水平的 1/20、世界水平的 1/75，远低于国际公认的人均水资源 1000 立方米的下限。在这样的条件制约下，北京城市供水水源结构发生了巨大变化，由地表水和地下水共同支撑，变为以地下水供给为主，地表水与再生水为补充。2009年，北京市用水为 35.1 亿立方米，其中地下水占比达到 65%，地表水占 18%，再生水占 17%。于此同时，近些年北京市的用水变化，主要呈现出两
3、方面特点。一是用水总量得到有效控制，2000 年用水总量为40.4 亿方，2005 年为 34.5 亿方， 2009 年为 35.1 亿方。北京市社会经济用水总规模已处于总体稳定阶段，表明北京市在节约、提高用水效率方面做出了重要成绩，取得了一定的效果，但是经济社会发展和人口增长对水资源刚性需求持续增长的趋势并没有改变。二是实现两增两减：以 2009 年用水情况与 2000 年相比，生活用水比例由 32%提高到41%，增加 1.8 亿方，上升为第一用水大户；工业用水比例由 26%下降到 15%，减少 5.3 亿方;农业用水比例由 41%下降到 34%，减少 4.5 亿方；环境用水比例由 1%上升
4、到 10% ，增加 3.2 亿方。2 当前面临的主要挑战在连续 9 年干旱之后，北京市水资源循环的下垫面已经发生根本性变化，即使未来出现较丰沛的降水也不可能形成以往相应的可利用水资源量，北京未来出现连续干旱的可能性加大。同时，由于南水北调供水时间延迟到 2014 年， “十二五”时期特别是 2014 年之前，成为北京历史上水资源最困难的时期。北京市水资源承载压力持续增大，地下水仍将处于过渡开采状态，水资源开发和利用的可持续性受到极大威胁。2.1 水源状况堪忧，供水能力持续衰减。一是水资源丰枯变化明显，历史记载最长枯水期为 20 年，长期偏旱少雨可能成为北京常态，在过去的 11 年中，由于降水减
5、少，造成官厅水库和密云水库的年入水量已经由过去的 10 多亿立方米锐减到目前的约 2 亿立方米。2009 年全市大中型水库共蓄水 13.4 亿方，比 2008 年减少 1.5 亿方。其中：官厅水库蓄水 1.2 亿方，比去年减少 0.4 亿方。密云水库蓄水 10.4 亿方，比去年减少 0.9 亿方；比 1999 年初减少 17 亿方，低于首都水资源规划确定的 15 亿方警戒储备量。二是地下水持续超采，难以为继，城市水源保障风险加大。1999 年至 2009 年，北京市地下水累计超采量超过 60 亿立方米。2009 年平原区地下水埋深平均为24.07 米，比 2008 年下降 1.15 米，比 1
6、999 年下降 12.19 米。另外，四处应急水源地已启用多年，怀柔、平谷水源地超期运行，供水能力已衰减 20。地下水位每年下降 34 米，大大超过全市地下水位下降速度。2008 年全市平均降水 638 毫米，比多年平均增加 9%，平原区地下水位基本没有下降。但怀柔、平谷等应急水源地地下水位仍下降 13 米。国土部门监测表明，北京市地面累计最大沉降量已达 1096mm。有关专家论证认为，地下水埋深小于 35 米极限时，不会引发严重的地质灾害，但地下水持续超采会加剧地面沉降。三是外调水源越来越困难，近几年，为了保证供水安全，北京市先后河北、山西等地水库调水，补充北京水源。2008 下半年至 20
7、09 年上半年，共从南线调水 3.34 亿立方米，从西线调水 0.2 亿立方米，调水量呈逐年增长之势，但由于上游用水增加，水量减少，调水阻力越来越大，成本不断上升，调水难度越来越大。四是水质下降风险增大。 在 2008 年度监测的 300 眼地下水监测井中，除汞一项指标未检出外，其它污染指标都有不同程度的检出。其中，检出超标指标共计 10 项，为总硬度、溶解性总固体、硝酸盐氮、亚硝酸盐氮、氨氮、硫酸盐、氟化物、高锰酸盐指数、六价铬和砷。2.2 水资源供需矛盾日趋加剧。一是水资源供给能力持续下降已经成为北京市不得不面对的不利现实。持续 9 年干旱，北京市水资源量入不敷出，水资源供给严重超载，导致
8、不得不动用战略储备水源并开发再生水源。二是北京用水需求不断增长。虽然生产用水呈现缓慢下降趋势，但是居民生活用水、生态用水呈快速增长之势，用水总量刚性增长特征明显。特别是北京市人口持续增长，第三产业规模不断扩大，根据 2002 年以来北京市人口和用水增长统计结果核算，居民家庭及三产用水年均增加 0.6 亿方。2.3 水资源利用水平总体较低，节水型城市建设任重道远。一是产业结构调整不到位，三次产业的用水结构仍有优化空间。占全市 GDP 比重不足 1%的农业，消耗了全市用水总量的 1/3。工业企业中，食品和啤酒、矿泉水等饮料企业用水量较大。第三产业中，酒店餐饮、洗浴行业等消耗了大量用水。2009 年
9、北京市万美元 GDP 耗水量是189 立方米，是国际发达国家的 717 倍；年人均用水量为 180 立方米，是伦敦、巴黎、东京的 1.3 倍左右。二是部分单位和个人缺乏节水意识。北京仍存在部分单位和区域使用自备井，几乎无成本用水，易形成水资源的无序使用和浪费；部分机关事业单位不重视节水措施的落实，公共用水浪费严重；少数家庭没有养成节约用书的习惯。3 北京水资源发展策略建议北京及其周边地区普遍遭遇连续干旱年之后，水资源的紧缺形势很难在短期内逆转， “十二五”期间北京市必须做好继续应对连续枯水年的准备。必须严格按照“生活用水控制增长、工业用水零增长、农业用新水负增长、生态环境扩大再生水使用” 、
10、“立足自身，深度挖潜，争取外援，优化配置”的基本思路，解决“十二五”期间水资源保障问题。3.1 多方开源，不断提高城市供水保障能力。一是继续做好大规模跨流域、跨区域调水引水工作。继续做好南水北调、引黄入京工程，加大从山西、河北等省的引水力度。力争在南水北调水入京前，实现境外调水 46 亿立方米，增强北京的水源保障能力。二是进一步提高再生水利用率，推进水资源置换。按照最新的北京市“十二五”规划提出的目标到 2015 年实现再生水生产能力 10 以立方米以上，再生水利用率达到 75%以上。首先要增加政府投入和补贴，加大污水处理厂的升级改造，大力推进再生水处理设施建设，提高再生处理能力。其次，要进一
11、步加大再生水管网的铺设力度，实现再生水管网的广覆盖，让企业、单位和家庭接的着、用得上，不断扩大再生水的利用领域和使用范围。三是要全社会动员，大力推广普及雨水收集利用。在机关大院、成片的城市公园绿地、街道居民区和各类开发区等有条件的地方，大力推广建设和使用地下和地上储雨设施，并逐步作为建设项目的强制建设标准加以推行。四是重视城市地下水资源战略储备研究，涵养现有应急水源地，保证城市供水安全。同时，加强可能的新水资源战略研究，如开展海水淡化前期研究，岩溶水开发利用研究等。3.2 大力倡导节约型社会建设，不断提高用水效率。一是着力加强经济结构调整，转变增长方式。大力建设节水型绿色生产体系、消费体系和环
12、境体系，优先发展节水型产业。大力推进农业节水灌溉，支持发展新型节水都市农业，进一步研究推广再生水在农业灌溉方面的应用，实现农业用新水负增长。着力改造、升级、淘汰那些污染大、水耗大的工业企业。严格控制服务业领域，高耗水行业企业的用水需求。学习借鉴国外节水产业发展经验，引进先进人才、技术和优质项目，优化产业结构，不断降低单位产值耗水量。二是加强城市供水能力建设。一方面要加快水厂及供水管网的建设，合理确定水厂布局、规模，满足城市发展的用水需求，确保水质达标。另一方面要着力提高城市供水管理水平。加大对老旧供水管网的改造，降低管网漏损率。根据不同水源水质，有针对性地开展水厂处理工艺和适应性研究，做好南水
13、北调来水的衔接。三是提高全社会的节水意识，加大节水宣传，使节水观念深入人心，使节水行动深入生活。首先健全用水的市场机制，树立水资源有偿供给和使用的意识。其次，继续推行差别化取费和阶梯水价制度，细化不同用水功能、不同用水行业、不同用水水平情况的下的用水价格，要充分体现水作为有限资源的使用价值。从而以市场价格为手段，引导用水者形成理性用水、节约用水的意识和习惯。同时，要统筹全市水资源，杜绝无常用水现象。尤其要对使用自备井水的企业、单位加大监督及检查力度，首选在二、三产业杜绝无常用水现象，待条件成熟后，在第一产业推行水资源的有偿使用，不断提高用水效率。四是严格用水管理，建立问责机制。实施最为严格的“
14、三条红线”水资源管理制度，将水资源管理由定性向定量推进。第一条控制红线为水总量控制，建立区域取用水总量控制指标体系，根据全市水资源配置方案、区域水资源开发利用现状、产业结构发展布局及合理需求，确定各区域用水总量指标，并对全市用水总量进行逐级分解，建立覆盖市、区（县）两级行政区域的用水总量控制指标体系。第二条控制红线为用水效率控制，不断完善区域、行业和用水产品的定额指标体系，严格限制高耗水型产业发展，加强用水定额和计划管理。第三条控制红线为水功能区污染控制，建立完善水功能区水质达标评价体系，分级发布市、区、乡、村级水源地目录，严格划定水源地保护区，确保水源安全。要将三条红色警戒线作为北京用水管理
15、的硬性指标，对城市区域用水进行严格把关，超越任何一条红线，都要向地方政府问责。同时，为了加大处罚力度，“三条红线”还应与地方干部的年度业绩挂钩。一旦超标，将对地方干部进行相应处罚。3.3 坚决保护并涵养水源，不断提升首都水环境质量。一是继续保护好现有水资源。继续巩固水库、湖泊水质达标率，进一步提高河流水质达标率，尤其要加大城市下游地区河水水质的治理力度，争取早日达标。二是高度重视涵养回补地下水源。北京地区地质结构特点决定了地下水属于“宜采宜补”型，如果停止超采并能及时回补涵养，大部分地下漏斗沉降区都能够得到回补。要充分利用南水北调工程这一历史性机遇，使北京地区的地下水位得到涵养回升，解决多年超采地下水所造成的地下漏斗区、地面沉降等问题，避免因地下水位下降而引发地质灾害等更为严重的问题。三是稳步提升环境用水总量，创造宜居水环境。继续扩大环境用水中再生水的使用比例和范围。着力打造具有城市景观提升功能的水环境项目，将环境用水同塑造城市生态景观、改善城市生态环境结合起来，创造人水和谐的宜居城市。刘洋2011 年 4 月 20 日
