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1、第八章 比较政府行政制度,政府是国家政权机构的重要组成部分。政府有广义和狭义之分。广义的政府泛指国家权力的所有机关。狭义的政府指国家权力机关中的行政机关。政府行政制度即指行政机关的职权职能、活动方式、组织形式等方面的制度。,一、国家元首与政府行政制度二、政府制度的类型三、政府的机构设置和职能四、政府决策体系与过程,一、国家元首与政府行政制度,(一)国家元首与元首制度(二)国家元首在政府体制中的地位和作用,国家元首与元首制度,国家元首指主权国家形式上或实际上对内对外的最高代表，是国家机构的组成部分，即首脑部分，国家元首通常是君主或总统。在现代社会里实行内阁制的国家中，国家元首是“虚位元首”，一般
2、不直接掌握实权，只以国家的名义，从事一些象征性和礼仪性的活动，国家实权操纵于内阁之手；实行总统制的国家中，国家元首是实权元首，一般兼任政府首脑，拥有很大的权力，处于国家权力中心的地位。,关于出任国家元首的资格、元首产生的原则、方法和程序，大体上可分为世袭制和选举制两大类。 元首世袭是君主国的普遍方式，共和制国家元首一般由选举产生，并有一定的任期。 国家元首的选举方式可分为由公民投票选举产生和非由公民投票选举产生两种类型。,根据国家元首组织构成的不同，当前世界各国的元首在形式上主要有两种，一种为个体元首，另一种是集体元首。,国家元首由一个人担任并行使职权的，为个体元首；它又分为两种情况，一是君主
3、立宪制和议会共和制下的国家元首，属于“虚位元首”，另一种是总统制下的国家元首，属于实权元首。凡由二人以上组成合议制的机关，由它的全体成员共同担任国家元首职务和行使元首职权者，为集体元首。 瑞士,国家元首在政府体制中的地位和作用,1、君主的地位和作用按照君主掌握权力的大小，君主立宪制分为二元君主制和议会君主制两种。在二元君主制国家中，世袭君主是掌握实权的最高统治者，集立法、行政、司法和军政大权于一身，是国家权力的中心。1871-1918年的德意志帝国和1889-1945年的日本 仅有极少数国家实行,议会制君主立宪制国家的君主的作用：,首先君主可以作为“国家统一”和“民族团结”的象征，由此而产生的
4、人民崇拜和对国家的认同感具有不可估量的精神作用。 其次，君主的政治经验丰富，见多识广，对政府的决策有一定的帮助。,2、实权元首的总统与“虚位元首”的总统的地位和作用,在总统制的共和制国家中，国家元首由选举产生，并有一定的任期，作为国家元首的总统往往兼任政府首脑，行政大权集中于总统，成为实权元首。 在议会制的共和制国家中，国家元首同样由选举产生并有一定的任期，但是总统不掌握行政权而由政府掌握行政权，总统不对自己在履行职务时的行为负责，总统发布的命令和决定须经总理或有关部长签署，否则不生效。,二、政府制度的类型,(一)内阁制政府：英国、德国、日本、意大利(二)总统制政府：美国、法国、俄罗斯(三)委
5、员会制政府：瑞士,（一）内阁制政府制度,内阁制指由内阁总揽国家行政权力并向议会负责的一种国家政权组织形式。内阁制政府又称为议会制政府或责任内阁制政府。,内阁制政府制度的特征,1强调议会至上2内阁组成独特4内阁总揽行政权力5政府对议会负责,英国,首相是权力最大、地位最重要的人物，他或她身兼政府首脑、议会领袖和党魁三个重要职务于一体，集行政和立法大权于一身，几乎拥有国家的一切大权，成为英国政治生活中的最高决策者和领导者。,君主,上院,下院,内 阁,选 民,司 法 独 立,任命,（大贵族）,选举,组 成 议 会,多数组阁,形式任命,负责,（权力中心 立法权）,（行政权）,（司法权）,（国家象征 统而
6、不治）,“议行合一”体制或行政与立法统一的体制,德国,1990年德国统一后，德国的政府体制实行责任内阁制。联邦总理是联邦政府的首脑，也是国家机构中最有权力、最有影响力的关键人物。,德国的政府体制又称“总理式民主体制”，它的主要内容包括：,(1)联邦总理组织政府。(2)由联邦总理确定联邦政府总的方针政策。(3)联邦总理个人向联邦议院负责，但内阁成员负连带责任。,日本,宪法规定，由众议院中的多数党组阁。 “1955年体制” 自民党长期独掌行政大权。 “2003年体制”自民党与民主党为核心的两党对峙 新的“2003年体制”标志着日本政治从传统的“以政治家为核心”走向“以政策为核心”，这一重大转型有利
7、于政坛的稳定和经济的持续发展。,意大利,是实行多党制的典型国家，而且选举制度采取的是比例代表制，因此议会中很难出现一党控制议会多数议席并由它单独组成政府的局面。这样，政府通常由几个政党联合起来组成联合政府。政府总理在内阁的任命上权力极小，而政党领袖尽管很少担任政府职务，其权力却相当大。,（二）总统制政府：美国,总统制是指由总统担任国家元首和政府首脑并独揽国家最高行政权力的一种政体形式，与内阁制相对。总统制肇始于美国。,总统制政府制度的特征,1总统独立于国会之外2总统一人兼任国家元首和政府首脑3政府与国会完全分离4政府成员与总统是僚属关系5政府不对国会负连带责任,按照萨托里的说法，总统制必须同时
8、满足三个条件：,第一，国家元首由直选产生；第二，在其任期内，议会不能投票将他（她）罢免；第三，他（她）领导行政部门。,只有总统制下才会有三权分立，以及与三权分立相关的相互制衡。,立法与行政的关系,立法,行政,法律的形式约束总统，推翻总统否决；这些任命均须经国会参议院的同意才能生效；复选总统和副总统、弹劾总统及一切行政官员的权力,总统签署法案，行使否决权；总统有权任命驻外大使、各部部长、各行政机关首长和联邦法院法官；可以向国会提出国情咨文、法案。,行政与司法的关系,行政,司法,总统可以任命法官，包括联邦最高法院法官。总统有权赦免罪犯，使法院无法对其进行法律追究。总统还有行政裁判权。,联邦最高法院
9、的法官终身任职；法院掌握了司法审查权，它可以宣布总统的行政立法违宪，可以对违反法律的一切行政官员进行法律追究。,包括“缔结条约”、“任命大使”、“接见大使”，任命联邦法官和行政官员、“发布缓刑令和赦免令”等权力。美国总统作为国家元首的权力，明显大于许多西方国家元首。,“行政首脑”(The Chief Executive，也译最高行政长官),包括监督法律执行的权力，任命权和免职权，紧急权力。,1976年国会通过全国紧急状态法，其中规定总统宣布紧急状态，必须立即通知国会；国会在6个月后必须审议是否应终止紧急状态，紧急状态应在宣布一周年之日自动终止。,总统每年向国会提交国情咨文、预算咨文和经济咨文，
10、这三个咨文构成总统的主要立法方案。,总统还拥有否决国会通过的议案的宪法权力，这是总统对国会的最重要制约权。,直接否决,搁置否决,两种方式,Richard Nixon,根据美国宪法，外交权和军事权是由总统和国会共同行使的，也就是说，在外交事务和军事事务上，总统的权力和国会的权力是互相重合、互为补充的。,在实际上，总统在外交军事方面都居于支配地位，总统是外交政策的决策者。,林肯纪念堂,规定：只有在国会宣战、专门立法授权和美国本土、属地及美国武装力量遭到攻击的情况下总统才可将武装力量投入战争；并应在战争行动开始后48个小时内向国会报告；除非国会同意宣战，战争行动应在60一90天内结束。,1973年，
11、国会通过一项法律对总统的战争权进行限制,Richard Nixon,国会授权而来的总统的委托立法权日益普遍，成为总统的主要权力之一。,委托立法指国会只规定法律的意向、原则，而将实施法律的细则交给总统和行政部门去制定。,美国联邦调查局大楼,二百多年历史中，总统的权力和地位发生了很大的变化，由此引起行政、立法和司法三权关系的变化，而其中最主要的是总统与国会关系的变化。,19世纪，三权分立制衡，国会明显居于支配地位。,20世纪，总统在美国权力体系和政治生活中逐渐居于主导地位，国会则屈居其下。,富兰克林罗斯福总统本质的变化？,尼克松总统“帝王总统职位”？,“当代总统”,“传统总统”,美国学者弗雷德格林
12、斯坦 当代总统在以下几个方面不同于传统总统：,第一，当代总统更为积极地倡议立法，并更多地使用否决权。第二，当代总统不再满足于仅行使宪法授予的单方面的权力，从法律、法院裁决和先例得到更多的机会以行政命令(不需经国会正式批准)和其他行动直接决策。第三当代总统有庞大的总统个人办事机构以及从行政部门“借调”来的大量人员可供差遣，以便实施自己的倡议。第四，公众对在职总统的注意力发生了数量和质量的极大变化。,行政官僚体系,包括三个部分：内阁和政府各部、总统办事机构、独立行政机构。 内阁由总统、副总统和各部部长组成，总统主持内阁会议，领导内阁工作，内阁各部部长必须对总统负责。内阁的地位、职权和它所发挥的作用
13、，常常同总统对内阁的态度相关。内阁会议的意见，对总统没有约束力，只是作为总统决策时的参考，即内阁从来就不是国家的一个领导机构，而是总统的一个咨询和参谋机构，一个执行总统意志的行政办事机构。,议会制和总统制哪一个更好？,认为总统制好的理由：第一，总统是直选出来的；第二，有权力制衡；第三，总统和议员有固定任期。,议会制的拥护者认为总统制的缺点：,总统制难以避免一党控制立法部门、另一党控制行政部门的局面。在这种情况下，很容易形成政治僵局，两个部门互相较劲，使立法难以通过、行政难以展开。,跨国、跨时段的经验研究一般支持议会制优于总统制的看法。议会制对比总统制的优势表现在两方面，一是对民主质量的影响，一
14、是对民主存活率的影响。 结论：议会制民主的存活率比总统制高得多。,（三）半总统制政府制度,主要是法国、奥地利、芬兰、冰岛、葡萄牙等。20世纪90年代初以来的俄罗斯和东欧,特征：,1形式上设有两名行政首脑(总统和总理)2政府不对总统负责而对议会负责3总统掌握实际的统治权，成为国家权力的中心,俄罗斯政体形式,1993年：总统集权下的三权分立体制“超级总统制”。俄罗斯1993年通过的新宪法赋予总统至高无上的广泛权力和特权。联邦总统既是国家元首，又是武装力量的统帅，凌驾于议会、政府和法院之上，与联邦政府和联邦法院共同行使国家权力。,俄罗斯“超级总统制”的特点：,第一，不设副总统，设总理职位。第二，具有
15、半总统制或混合型特点。 第三，总统机构是实现总统权力的重要机关。,（四）委员会制政府制度的特征,瑞士 1议会至上2委员会成员权力相当3合议决策,（五）国务院制政府制度,特征：1国务院从属于全国人民代表大会(1)国务院由全国人民代表大会组织产生。 (2)国务院对全国人民代表大会负责并报告工作：在全国人民代表大会闭会期间，对全国人大常委会负责并报告工作。 (3)国务院受全国人民代表大会的监督。,2、实行民主集中制基础上的总理负责制“三权一责”：(1)全面领导权。 (2)最后决定权。 (3)人事提名权。 (4)全面负责任。,从议会至上的代议制政府体制,以行政为中心的行政集权制政府体制,权力分散化,2
16、0世纪80年代开始,中央、地方、基层分享权力,政府、企业、社会组织、公民等多个主体分享权力,控制型权力结构向参与型权力结构发展,三、政府的机构设置和职能,(一)政府机构的类型(二)政府职能及其发展与转变(三)政府职能与政府机构的互动发展关系,(一)政府机构的类型,1、最高行政权力机构(内阁)及政府各部,中央政府行政管理的组织结构,政府首脑,内阁,政府各部,行政机构,总统办事机构 白宫办公厅 是总统办事机构的核心，也是整个联邦行政机构的中枢，负责处理总统的日常事务，与国会和其他行政机构及社会组织进行联系、磋商，进而拟定有关政策。 经济顾问委员会 环境质量委员会 国家安全事务委员会 负责向总统提供与国家安全有关的内政、外交和军事方面的总体政策。 行政管理与预算局是非党派机构，协助总统编制、执行联邦预算，推进行政改革； 第一夫人办公室 全国毒品管理政策办公室 科学技术办公室负责分析和鉴定政府有关科技、工程方面的主要政策、规划和计划项目，协助总统领导和协调各部门的科技发展。此外还有其他办事机构，它们也都是总统共方面行政决策的助手，发挥咨询、协调和监督功能。 可持续发展委员会 贸易谈判特别代表办公室,
