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1、 造价改革与国有投资工程的项目管理 我国加入WTO后，为适应社会主义条件下的市场经济，面对国际大市场的发展趋势，在工程建设领域进行了一系列的改革。 工程建设领域的改革目的与配套套措施的关系 工程造价改革是核心对于国家，在建筑领域里进行改革的目的，就是要在保证工程质量的前提下，提高投资效益。我们的一切改革措施和办法也都要围绕这个目的去提出并实施。因此，国家注重了工程造价改革这个核心，在建设领域里将建筑产品的政府定价改革为市场定价。其最具代表性的措施就是放开建设工程价格，在招标中鼓励投标企业根据自己掌握的建筑产品消耗标准及人、材、机价格情况进行投标报价，从而在宏观上形成通过市场竞争形成建筑产品价格
2、的机制。这一改革对与国际惯例接轨、建立起一个开放的建筑市场、促进建筑业发展、促进建筑技术进步无疑具有积极的作用和重大的意义。 改革应有完善的配套措施 涉及一个领域的改革，都应该以特定的历史背景及条件为基础而提出并实施，并根据具体情况辅之以强有力的配套措施及办法。如果改革的措施、办法不配套，或者与历史背景及条件不相适应，这种改革便会与其初衷相去甚远或面临不利的结果，工程建设领域的改革也不例外。当前，我国的一系列改革，都是以建立具有中国特色的社会主义市场经济为目标进行的。笔者认为，中国的社会主义市场经济的特色就是国有经济占有相当的比重，特别是在建筑市场的基础设施方面，国有投资更是占有主导地位。并相
3、信这一特色在相当长的历史时期不会发生大的改变。因此，我们的改革措施和办法也一定要充分注意这一特色。我们进行的工程项目管理、工程招标管理、工程施工管理、工程经济管理、乃至于工程廉政监督等最终都希望能够达到这样一个基本保证，建设方及建设方委托的专业公司和专业人员都能认真负责地为投资人正确履行自己的职能。对于非国家的投资工程，业主在建筑法、招标法、合同法有关法律体制的保证下，从自身利益出发，加强项目投资管理，相信易于通过建筑市场的改革顺利进行项目建设，合理完成项目投资。但对于国家投资的建设项目，其基本保证的实现尚存在很多问题。 国有投资工程项目管理的现状 投资管理体制问题突出 当前，国家确立了开发西
4、部的战略构思，加大了对西部的固定资产投入，每年有数千亿的资金投入西部的建设，面对这一形势，西部各地面临大量的项目建设。应该说，国家开发西部的宏观决策对西部各地是一次难得的机会，但因种种原因，现阶段国家对西部的投资，主要集中于交通、环保、市政等基础设施项目。由于这些建设项目一般属非生产项目，多数由政府投资，其项目管理一般仍沿袭计划经济形成的管理体制，由各级政府指定某一系统或部门临时组建一个班子进行项目管理，由于其投资体制上的原因，更由于市场经济的发展对管理人员行为观念产生强烈冲击的原因，这些项目建设管理中正暴露出一系列严重的问题，这些问题对项目建设的目标和投资效果一般都将产生了十分不利的影响。
5、项目管理班子目标单一 这种临时组建的班子的名称可能是指挥部、项目部、或什么公司，也可能确立了形式上的项目法人，但其目标和责任无大的区别。该项目管理班子主要目标就是完成该项目的建设，而工程最后的投资总额及项目投资效果与该项目法人及一班人的实际利益无法定意义上的必然联系，故该班子对工程投资总额及投资效果不承担或不能承担责任。经常发生的情况是工程刚开工，业主便开始不断地向上面要求增加投资。预算超概算，决算超预算的现象普遍存在。 项目管理班子缺乏专业化 因这种临时组建的班子的成员一般限于该系统或部门的有限范围，相对于项目的规格，其主要负责人一般由具有相应行政级别的领导担任。当然，这种形式确定的项目负责
6、人，一般具有一定的组织能力和协调能力。但由于项目负责人的主要职责是完成项目建设，从而协助领导完成政绩，因此，项目负责人对项目投资的合理性及科学性较少考虑。这种形式组成的项目班子，其核心领导层一般也未配备项目建设管理和经济管理的专业人员，其一般管理人员的素质也参差不齐，因这种临时机构的工作人员的实际收入较高(相对于国家一般工作人员)，不少人因照顾关系而进人，他们甚至可能缺乏起码的工程建设相关知识。 项目管理机构内部缺乏有效的管理制度 由于管理机构一般为l临时组建，人员多由系统或部门抽调，工程项目完成后，班子就要解散。出于缺乏经验，其内部管理机制很难实现专业化和制度化，没有罕见的人才担当其负责人，
7、根本不可能建立合理有效的管理办法及相应的管理制度。在多数的项目管理中，均会发现管理制度及责任制度的混乱。 不科学的时效性引发连锁问题 近年来，种种原因导致把政府投资项目的完成与领导的政绩紧密联系，因此，大大小小的政府工程一般在宣传阶段便确定了完工的期限，在这一目标的限制下，项目管理班子的工作完全被政府领导制定的时限左右，很多必须完善的建设程序被忽视，从而产生诸多问题。由于时间紧，可行性论证、初步设计、施工图设计的时间被不科学地压缩，相当数量的工程或者可行性论证不够、或者地堪粗糙，或者设计考虑不周，造成不必要的设计修改、一些项目因为设计上的问题一再增加投资，个别项目甚至因地勘或设计的问题中途报废
8、。由于时间紧迫，不少重点工程成为三边工程，只有概算，没有预算，有的甚至连概算也没有。招标成为形式，合同也只能是形式，工程项目成了可怕的黑洞，国家宝贵的建设资金被无情吞噬。 NextPage 项目管理人员不负责任、严重失职、甚至犯罪 由于项目管理机构的l临时性，其管理人员在责任制度不健全的情况下，责 项目管理人员不负责任、严重失职、甚至犯罪 由于项目管理机构的l临时性，其管理人员在责任制度不健全的情况下，责任意识淡薄。更由于不良社会风气的影响，一些管理管理人员对工作极不负责，一些与项目经济管理有重大关系的过程或经济文件被有意或无意地忽视。在不少政府投资工程的项目管理过程中可以发现：一些工程项目招
9、标条件尚未具备便进行招标，致使工程招标流于形式，根本达不到竞争形成合理价格的目的；一些工程项目的招标文件或承包合同中出现重要漏洞，有明显不利于建设方的条款；一些工程项目管理人员对施工方案随意认可，造成不必要的工程费用增加；一些工程项目的签证工程量发现人为失误；一些工程项目的材料或设备的价格签证出奇偏离；一些工程项目的特殊工作内容的签证未考虑大量费用增加的严重后果。这些工作上的种种失误，往往致使工程总造价无端增加。在一些国家投资建设的工程项目中还可发现：违法活动猖獗，有的以种种理由指定施工队伍，有的买际、卖标，有的公开进行抬标，有的不按建设程序更改工程设计，有的签证工程量明显虚假，有的材料或设备
10、价格虚高，有的工程结算有严重的幕后交易。凡有上述现象的工程，无一不是以国家大量增加工程无效投资为最终结果。 项目建设的同体化引发弊端对政府投资的工程，因种种原因，现阶段一般由工程建成后的使用单位(或管理单位)组成项目管理班子，因而业主很可能从自身利益考虑，有意增加工程的规模，提高工程建设的标准，追求项目的完善，而忽视国家投资的合理性。也有的业主把工程项目当作肥肉，在工程的发包中追求个人或小集团利益，有的把项目发包给本部门的下属或相关单位，对工程招标或材料设备的招标搞幕后交易，进行假招标。这种情况下，建设和施工方自然就形成了联盟。本来就不完善的政府投资管理体系就很难作为了。 改善国家投资项目管理
11、的有关办法 根据上面分析，笔者认为，旧的工程项目管理模式与建筑市场的改革形势和国家西部大开的战略形势严重不相适应，应在以下几个主要方面进行改革或完善。 建立专业的相对独立的工程项目建设管理机构 鉴于旧的项目管理形式的种种弊端，可参照其它发达国家或我国香港地区的经验，在政府中设立专业的政府投资工程项目管理机构，其中、上层人员均由专业人员构成，该机构一般在项目初步设计完成及工程估算确定后接手项目管理，主要负责项目建设的管理工作，包括地勘、设计、组织工程招标、发包工程、选择中介单位、验收工程、办理工程结算等。为便于明确职责，提高投资效果，工程项目管理机构一般不负责项目论证、初步设计及资金筹措，这些工
12、作最好由工程的使用、管理单位负责。项目管理机构的任务明确：在估算或概算范围内，在合理的时间内高质量地完成项目建设，其内部应有严格的分工、完善的管理制度和与工作人员业绩挂钩的奖惩制度。其管理人员的工作主要负责签署工程技术或经济文件，督促设计、监理、咨询等中介部门的专业人员实施严格、有序、实效的管理。协调工程有关的相关部门，保证工程项目顺利建设。 鼓励企业投资进行项目建设 根据部分地区的经验，一些环保、交通、市政项目，建成后可以适当收费或进行经营，对这类项目，应积极鼓励股份制企业或私人投资去完成项目建设或管理，必要时也可以有国家进行一定的扶持或补偿。项目建成后，允许投资人对项目合理地有偿经营一定时
13、间，当然，这种投资方式应在较广泛的范围考察投资对象，并公开进行选择，防止损害公众利益。实践证明，这是一种较好的建设方式，它既可以减少或避免国家投资，又加快了国家建设，对市政或交通的发展有积极的推动作用。 对普通工程项目实行总承包 对一些技术或经济指标比较固定的工程项目，应鼓励进行项目总承包管理及建设，这种方式的好处是业主的投资风险较小，其管理工作也主要集中于前期的论证、建设期间对项目有关方面的协调及工程的竣工验收。整个工程项目的其它管理工作概由总承包上负责。当然，这种建设方式对项目前期的工程质量有较高要求。 对工程建设的主要材料和设备强制进行公开招标采购 一些国家投资的工程，其主要材料和设备在
14、工程投资中占相当比例，为防止管理人员暗箱操作，避免价格失实，均应强制进行公开招标采购。业主应于采购前相当时间前，将采购清单及相应技术资料交相关部门在省级以上的媒体上公布信息，并由相关职能部门监督进行公开采购。使这一环节公开、公平、公正地进行。 建立地方工程工程数据库以服务国家建设实行工程量清单计价后，理论上由市场确定价格，但对于一些特殊的国家投资工程，特别是对那些复杂的工程项目，原有的国家定额标准在一定时间内仍将是确定工程项目投资的重要并有效的参考依据。由于定额的时效性，一定时间以后，它们将失去其参考作用。因此，各地造价管理部门或造价协会应尽快建立本地工程数据库，收集、整理并分析工程数据，以掌
15、握动态的工程建设的社会平均水平，供国家对工程建设进行宏观控制，也供业主作为确定工程项目建设投资的参考。 形成真正的竞争机制，制约幕后交易 对国有投资工程，除抢险及涉及国家安全的项目外要严格控制非竞争性的发包。对招标的工程，应强制实行工程担保制度。在担保的前提下，一般应实行合理低价中标，以避免抬标、串标及幕后交易。对招标形成的价格，结算时应严格执行，不允许对中标价格进行随意变动，必须变动的，应先向财政、造价等部门报告，以避免私下改变招标结果，使招标成为形式。化有关法律法规 应加大对国家投资项目管理的监督、检查和审计，完善并强化国家基本建设投资的有关法律、法规，从制度上严格制约或限制权利。对有关的违法行为，一经发现，就应追究有关人员的责任，并严肃处理。
