202X年乡镇政府财政危机的调研报告

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1、乡镇政府财政危机的调研报告乡镇政府是中国农村地区的最低一级政府，代表国家直接面向农民工作，是国家政策在农村地区直接而具体的实施者，在一定程度上构成了联系国家和农民的最主要的桥梁。由于农村和农民在中国的特殊地位，因而可以说乡镇政府是 中国整个政府体系的基础。但是，不幸的是，中国政府体系 的这个基础目前却被严重的财政问题所困扰，步履蹒跚，举 步维艰。本文试图在简要介绍乡镇政府财政问题现状的基础 上，分析目前为解决农村问题而与乡镇政府财政危机相关的 几种改革，提出自己对这个问题的一些看法和主张。一、乡镇政府面临的财政危机自上个世纪80年代改革开放以来，中国的经济发展日新月异，举世瞩目。但就在经济不断

2、腾飞的背景下，的许多 乡镇政府却在近些年来陷入了越来越的财政危机。最近的许 多统计和调查都表明，乡镇政府的财政危机具有一定的普遍 性和严重性。如据对较早进行农村改革的安徽省的统计，截至1998年底，全省乡镇政府债务总额为亿元，平均每个乡镇负债万元。该省宿州市甬桥区的资料表明，29个乡镇中有25个负债，负债面达86%。至V XX年税费改革前，该省太和县仅 一县乡镇累计负债就高达 亿元。另据湖南省农办、省财政 厅的调查，全省1000多个乡镇共负债 亿元，负债面高达,一些负债比较严重的乡镇甚至在1999年就吃完了 XX年的财政预算。该省芷江县1998年全县29个乡镇负债总额2431 万元，乡镇平均负

3、债 84万元，负债面100% o四川省农村社 会经济调查队的调查研究表明，四川省近几年乡镇负债呈急 剧上升趋势，多数乡镇陷入了严重的财政危机。据该省仁寿 县财政局对110个乡镇1997-1999三年负债情况的清理，仁 寿县乡镇负债总额由1997年的18028万元上升到1999年的 29178万元，增长速度高达 ，至1999年平均每个乡镇负债 265万元。另据对四川省100个乡镇的调查，平均每个乡镇 负债由1995年的 万元上升到1999年的 万元，增长了 % 。 据陕西省农村社会经济调查队对30个乡镇的调查，不少乡镇每年的财政收入已不足以支付教师和干部工资，拖欠工资 相当普遍，有的教师和干部已

4、有好几个月没有发工资。由于 多年积累，目前大部分乡镇都已背上了债务，有的高达数白 万之巨。河南省的情况最为严重，据河南省财政部门的统 计，全省2100个乡镇目前总负债 95亿元，平均每个乡镇负 债489万元，全省90姒上的乡镇都有负债，其中负债1000万元以上的有179个。据资料披露，中国乡镇在上个世纪 共留下了 XX亿元的庞大债务，其中最严重的河南省为95亿元，占到了 5%。由此看来，除少数东部沿海发达地区不存 在乡镇财政危机问题外，中西部各省区的乡镇政府普遍都存 在较为严重的财政问题，乡镇政府的财政危机确实既普遍乂严重政府负债并不是什么新闻，但是乡镇政府的财政危机具 有不同于一般的政府负债

5、的特点。一是负债面广，很多省乡 镇的负债面达到 80%以上；二是负债额大，数白万元的政府 负债对于大多数乡镇来说实在是难以承受；第三是解决无 望，目前很多乡镇对于自己所担负的巨额债务根本没有能力 偿还，甚至看不到能够任何偿还的希望，只能借新债还旧债前两个特点都不是致命的，最后这个特点是最要命的，这三 个特点叠加在一起就更要命了。这至少会产生一明一暗两个严重后果。所谓“一明”， 是指已经众所周知的农民负担过重的问题，目前乡镇政府解 决财政状况不佳的最方便的办法便是向农民转移财政危机， 加重农民负担，造成了一系列政治和社会问题。所谓“-暗”，是指有可能由此产生的金融危机，因为乡镇政府负债 的债主绝

6、大多数为银行金融机构，如果长期无法偿还，并且 还不断地继续举债，那么极有可能形成大虽的呆账、死账。 此外，如果说得严重一点，这对于乡镇政府自身的直接影响 可能需要更加引起关注，因为这极有可能造成大虽的乡镇政 府瘫痪或崩溃。当然，中央政府肯定会极力阻止这种现象的 发生，但是财政的崩溃足以使乡镇政府对任何政务都无能为 力，如果不及早筹划，恐怕后果将不堪设想。二、与乡镇财政相关的两项改革自上个世纪80年代以来，中国关于农村的改革就一直 没有停止过。最近的改革中与乡镇政府相关的主要有两项， 一是税费改革，二是乡镇撤并。虽然从改革的目标来看，这 两项改革的主要出发点是为了解决在社会上影响较大的农 民负担

7、过重的问题，而不完全是为了解决乡镇政府的问题 的，但是它们都是与乡镇政府的财政问题密切相关的。因为 税费改革关系到乡镇政府的收入，而乡镇撤并则关系到乡镇 政府的支出。1. 税费改革税费改革的目的在于统一税费，简化手续，减少环节，最终减轻农民负担。根据中央的部署，从XX年开始安徽省以省为单位进行税费改革的试点，其他省级行政区可根据实 际情况选择少数县市试点。按照原来的安排，在 XX年税费改革要在全国全面推行，但是由于在试点中暴露出不少问 题，出于慎重的考虑，在全国推行的计划就被推迟了。这次税费改革的主要可以概括为“三个取消，两个调整 和一项改革”。所谓“三个取消”，一是取消乡统筹、农 村教育集资

8、等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府 性基金集资，二是取消屠宰税，三是取消统一规定的劳动积 累工和义务工。“两个调整”分别是，调整农业税政策和调 整农业特产税政策。调整后的农业税按照农业生产用地计 税，而不再按照人头征收，农业特产税是把生产、收购两个 环节征税都改在生产环节征收。“一项改革”是改革村提留 征收使用办法，将村里原先的公益金和管理费改为采用农业 税附加的方式统一收取，村里的公益事业还需用钱时，实行 一事一议。从试点的情况来看，税费改革还是比较有成效的。农民 负担明显减轻，据祝保平对安徽省十个乡镇的调查，农民每 人减轻负担 元，每亩减轻 元。广大农民对税费改革十分欢 迎，在这些乡

9、镇出现了多年未见的农民主动缴纳税费的现 象。另据对山西省 5个县税费改革试点的调查，税费改革 后农民负担大为减轻，人均减负元，平均下降 %。但是税费改革在试点过程中也暴露出不少问题，首先对 于有些农民来说负担没有减轻反而加重了，如安徽省的茶叶 特产税两个环节合并后，茶农负担的特产税比改革前加重了 近一倍，湖南省由于对稻谷计税价格与市场价格差距较大， 农民负担也反而加重了；同时也出现了税负不公，使农民负 担由地少的农户向地多的农户转移，而在中西部省份，地多 的农户却正是相对比较贫困的农户。尤其是对于本文所关心的乡镇财政来说，税费改革无疑 是雪上加霜。平心而论，税费改革并不是造成乡镇财政危机 的原

10、因，但是农村税费改革无疑加重了乡镇政府的财政困 难。如据何开荫的调查，实行税费改革使安徽省平均每个乡 镇减少收入约 90万元，湖南省长沙县平均每个乡镇减少收入73万元，山东省肥城县减幅更大， 平均每个乡镇减收148万元。祝保平根据调查也提出，税费改革使一些乡镇财政 增长无望，平衡困难。2. 乡镇撤并进行乡镇撤并的主要目的在于，国家希望通过减少乡镇 的数H:从而减少乡镇干部的数虽，最终实现减少财政支出、 减轻农民负担。这一次乡镇撤并始于XX年前后，目前有的地方正在进行中，到 XX年初为止已有18个省级行政区开展 了撤并乡镇。这次乡镇撤并的力度非常大，使撤并后的乡镇 数虽大幅度减少。如截至 XX年

11、6月，江苏省已经开始乡镇 撤并的县市达到66%撤并乡镇361个，撤并后全省乡镇数 减少了 %。通过这次乡镇撤并，山东省共撤并乡镇600多个，占乡镇总数的四分之一，山西省原有乡镇1910个，共撤并712个。根据各省、市、自治区撤并乡镇的资料，山西 省撤并率最高，达到 %。这次乡镇撤并的具体做法相对比较简单，多数为整建制 合并，即主要是把原来相邻的几个乡镇完整地合并为一个乡 镇，江苏省这种情况达到了98%但是对于乡镇撤并后续问题的处理却并不简单，如对于被撤乡镇驻地如何管理的问 题，目前就存在着两种做法。一种是在被撤乡镇驻地设一个 临时办事机构，称为办事处或管理区等，配备2-10名工作人员。采取这种

12、做法的主要有山东、浙江、江苏等省。另一种做法是在被撤乡镇驻地不设任何办事机构，乡镇以下不再 设其他管理层次，实行乡镇对村的直接管理。目前主要是山 西省采取这种做法 。由于乡镇撤并涉及行政区划的调整、机构设置和人员的 重大变化，是一项相对比较复杂的改革，其效果恐怕很难在 很短的时间看得清楚。再加上有的地方刚刚初步完成，有的 地方正在进行中，有的地方则还没有开始，所以目前呈现出 的效果和影响恐怕仅仅是初步的和表面化的。乡镇撤并的主 要目标是通过减少乡镇干部的数虽从而减少乡镇政府的财 政支出，在这一点上改革确实产生了一定的效果，但是压力 仍然很大。据贡凤涛等人对江苏省116个撤并乡镇的调查，只有18

13、个乡镇人员分流基本到位，占 , 41个乡镇进行了 部分分流，占, 57个乡镇未进行分流，占 。在认为精简 机构、安置富余人员最困难的75个乡镇中，目前共有工作人员9577人，少的乡镇 60-70人，多的高达 300-400人, 平均每个乡镇128人。对于减轻农民负担的目标而言，通 常情况下通过乡镇撤并在短期内减轻农民负担是可以做到 的，但从长期看这项改革能否真正减轻农民负担仍需实践的 检验 O从关系到乡镇财政收入和支出的两项改革来看，恐怕目 前都不足以应对乡镇财政所面临的危机，甚至税费改革还在 一定程度上加重了乡镇政府的财政危机的压力。那么乡镇财政危机的根源在哪里，到底应该如何应对这种局面呢?

14、三、乡镇政府财政危机产生的原因已经有很多学者和政策研究人员开始关注乡镇政府的 财政危机问题，对于目前乡镇政府产生财政危机的原因很多 人都有很详细的讨论，并且他们分析的原因都有很强的共识 性。总结起来看，人们分析乡镇政府财政危机的原因主要有 以下一些方面：1. 机构臃肿，人员膨胀根据的有关法律和制度，乡镇政府是农村地区最基层的 政府，其机构设置不要求与上级政府的部门相对应进行对口 设置，因而它同时也是机构设置最简单的一级政府。但是法 律对于乡镇政府机构设置的审批程序却没有严格的规定，造 成机构设置随意性大，机构和人员不断膨胀，使得干部工资 和公务费开支巨大。大虽的调查研究都证实了这一点。如据 国

15、家统计局1996年对1030个小城镇的调查，每个镇的机构 一般都在30-40个，其中镇属机构的干部人数平均为158名,上级政府派出机构的干部人数为290名，都超出编制人数的数倍。何开荫对安徽乡镇的调查也表明，乡镇党委和政府 的公务人员便有70-80个，如果加上勤杂人员会达到100多人。其他很多人的研究都支持这个分析，如孙自铎、钱建凯、王安仁等人 和四川省农村社会经济调查队等，都认为机构臃肿、人员膨胀是造成乡镇政府财政问题的一个重要原因2. 管理混乱，干部腐败财务管理混乱和干部腐败也是造成乡镇财政负担重的 原因之一。乡镇一级政府普遍缺乏预算意识，财政支出管理 漏洞较多，不少乡镇不仅多个部门和领导

16、有财务审批权，而 且存在滥购、滥补、滥奖的现象。同时，乡镇干部的贪污腐 败、大吃大喝现象也并不少见，如据这几年新闻媒体的公开 报道，仅由于乡镇干部赊账吃饭而使饭店酒楼破产倒闭的至 少就有十起上下。因此，许多研究者都把这一点列为形成乡 镇政府财政危机的原因之一，如上述孙自铎、钱建凯、王安 仁等人的研究中都有这一认识。当然，不用多说，人员过多 和干部腐败不仅加重了乡镇政府的财政负担，而且也必然要 加重农民负担，引起农民的不满以及农民和干部的冲突。3. 升级达标，开支巨大从20世纪90年代初以来，各级政府经常举行大大小小 的名目繁多的达标升级活动，象“普六”、“普九”、教育 “双基”达标、卫生“初保”达标、计生服务站达标、油路 乡乡通、订报、灭鼠、卫生室、改水、改厕、各类活动室达 标