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1、一、官僚制度1.内容 德国著名社会学家马克斯韦伯被称为“组织理论之父”，于20世纪初提出了官僚制理论。在马克斯韦伯看来，官僚制是指一种以分部分层、集权统一、指挥服从等为特征的组织形态，是现代社会实施合法统治的行政组织制度。 韦伯认为组织的合法权威有三种来源：习俗惯例；个人魅力；法规理性。法理权威的最适宜的组织形式是官僚制。 所谓“官僚”，是指这种组织的成员是专门化的职业管理人员而言，并不含有一般语境中使用“官僚”一词的贬义。为了避免误解，有些学者把韦伯所说的官僚组织，改称科层组织。韦伯认为，在近代以来的资本主义社会中，官僚组织是对大规模社会群体进行有效管理在基本形态。 韦伯指出，在这三种组织类
2、型中，只有传统组织和官僚组织才有相当程度的稳定性。个人崇拜组织与这两种组织差异极大，它可以破坏一个旧世界，而无法建立一个新世界。因为无法保持领袖人物魅力的弥久弥新，或者领袖人物隐退去世等等，个人崇拜组织从诞生起，衰败也就不可避免。例如宗教组织在其创立时必须依赖于领袖的神圣光环，但要将信徒对领袖的顶礼膜拜常规化，一旦形成了教义和规则，它就开始转变成传统组织。古代王朝的创立时期，常得益于某个具有超凡魅力的领袖，人们信赖他那种拯救社会的神力，对乌托邦式美好世界的追求形成对领袖的拥戴，并焕发出“打江山”的动力。而一旦转入“坐江山”，就得实现权威的转变，把神力变成传统，制定典章制度，个人崇拜组织随之平凡
3、化，变成传统组织。 传统组织与官僚组织在外观上具有相似性，但两者实质有很大不同。在官僚组织中，由制度规定组织层级、部门划分、职位设置、成员资格，能够形成非人格化的层级节制体系和部门结构，组织成员是否胜任仅仅取决于他的能力，而不是取决于他对组织领袖的个人忠诚和个人依赖。传统虽然也有规章体系，但它的典章来自传统习惯，组织成员之间的关系是建立在个人关系、喜好偏爱、社会特权的基础之上。所以，传统组织中有法律制度，但不可能有法理权威。按照韦伯的说法，这种组织的司法是不规则的，组织运行缺乏工具理性。 2.特征（1）合理的分工。在组织中明确划分每个组织成员的职责权限并以法规的形式将这种分工固定下来。 （2）
4、层级节制的权力体系。在组织中实行职务等级制和权力等级化，整个组织是一个层级节制的权力体系。 （3）依照规程办事的运作机制。在组织中任何管理行为都不能随心所欲，都要按章行事。 （4）形成正规的决策文书。在组织中一切重要的决定和命令都以正式文件的形式下达，下级易于接受明确的命令，上级也易于对下级进行管理。 （5）组织管理的非人格化。在组织中管理工作是以法律、法规、条例和正式文件等来规范组织成员的行为，公私分明，对事不对人。 （6）合理合法的人事行政制度。量才用人，任人惟贤，因事设职，专职专人，以及适应工作需要的专业培训机制。3.核心 在韦伯的理想型官僚制理论中，“合法性”与“合理性”是两个最基本的
5、概念，一切关于韦伯官僚理论的研究都需要从这两个概念出发，才能把握其思想的真谛。“合法性”概念与“合理性”概念是紧联系在一起的，是一个问题的两个方面。“合理性”经常用于一种学理的解释，倾向于技术化、科学化规范化。而“合法性”则经常用于政治学的解释，倾向于统治的合法性与正当性。 （一）合理性 韦伯通过对西方社会历史的考察，特别是对资本主义社会的研究，发现理性化是资本主义社会发展来的一个特有的概念，他把其称为“官僚制精神”。所谓“官僚制精神”，实质上就是一种“理性精神”。 这里的理性精神具有多方面的含义：如规范官僚行为的法律法规、组织程序及契约等等，这些是事先基效率和形式公正原则合理地制订的；整个官
6、僚体制具有严整的结构和内在逻辑，是体系化的；官僚的行选择是基于逻辑分析并由理智控制的等等。因此，合理性是韦伯官僚制理论的重要学理预设，是他设计想型官僚制模式的一个最基本原则。 韦伯是从“理性化”特别是工具理性和形式理性的角度来设计官僚制的理论形态与制度框架的。韦认为合理性有两种形式，即形式合理性（或工具合理性）和实质合理性（或价值合理性）。所谓形式合性是指合乎工具理性原则的科学性，也可使用哲学的概念把它称作为逻辑形式主义，它是一种纯形式的客观的、不包括价值判断的思维方式和立场，其主要表现是手段和程序的可计算性。 工具理性在韦伯的解中包含两重含义， 其一是指目的，或目的手段理性。当代生活的突出之
7、处是系统的目的理性行动，括明确的目标定义和对达到目标的最有效途径的越来越精确的计算，这种行动对立于那种遵从传统主义习惯的行动。 其二，理性概念还体现着一种行使理性（reason）的含蓄性质，而不论是否含有手段目程式。“一种行动类型为理性化的，是指这种活动为明确设计的规则所控制，是指对活动范围的限精确，并涉及到专门概念和知识的应用，是指这种活动被系统地安排成内恰的整体。在这些特点用指工性行动时，它们意味着极其严格的操作上的精确性和可计算性。” 所谓实质合理性则指立足于某一信念理想的合理性，它是关于伦理主义或道德主义的一种合理性，仅仅对行动实行价值判断对行动的目和后果作出价值判断。韦伯指出，实质合
8、理性是传统社会秩序的本质特征，而现代社会的发展则要求从质合理性走向形式合理性。所以，通过对韦伯官僚制的分析，我们发现 “理性化”在韦伯的论述中大可划分为三个层次，即行为动机的理性化、文化知识的理性化和制度结构的理性化。依照现代理性建起来的制度和组织是神圣的，它要求用这种合乎理性的标准去权衡各种行政行为，克服“自由的随意专和恩宠，怀有个人动机的施惠和评价。” “精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的、特别是集权制的行政管理时，比起所有合议的或者名誉职务的和兼任职务的形式来，能达到最佳的效果。 （二）合法性
9、 韦伯通过对社会史的研究，发现命令和服从构成的每一个社会活动系统的存在，都取决于他是否有能力立和培养对其存在意义的普遍信念，这种信念也就是其存在的合法性。从统治的角度出发，韦伯得出了合法的概念，它包含两重含义，即对于处于命令服从关系中的服从者来说，是一个对统治的认同问题；而对命者来说，则是一个统治的正当性的问题。统治的正当性与对统治的认同的总和就构成了统治的合法性。 为了构建合法性的现代统治类型，马克斯韦伯曾探讨过合法权力的三种权威基础：个人魅力型（或叫里斯马型）、传统型和法理型权威。10 这三种统治类型有着各自不同的权力基础与特性。个人魅力型统治建在某个具有非凡气质的领袖人物的人格魅力之上。
10、传统型统治建立在对于习惯和传统信仰的神圣不可侵犯的求之上，行政官员不过是君主的家臣，可以世袭。法理型统治则建立在对于正式制定的规则与法令的正当行的要求之上。合理合法权威在现代社会中占主导地位，其它两种权威主要出现在传统社会中。三种统治类型具有统治的合法性，所不同的是现代统治把合法性与技术合理性结合起来，试图通过技术合理性程度的提高为合法性注入活力。这就表现为在形式合理性上和工具主义的技术设计上所作出的努力，特别是以形式化的律制度及其操作程序来把理论上的、意识形态上和技术上的努力整合在一起，构成一个严密的合法性网络体系。 以上述权威类型为基础，韦伯相应地把社会组织划分为传统组织、神秘组织、合理合
11、法的组织这三种类型。 传统组织是以传统权威为基础的组织。神秘组织是以个人魅力型权威为基础的组织。合法合理组织就是以合合理权威为基础的组织，这种组织也称理想型官僚制（Bureaucracy）组织。因此，统治的合法性与技术、形的合理性就成为韦伯设计官僚制组织理论的核心。二、官僚制的优点和缺点（一）优点：通过对官僚制的本质及特征进行深入和系统的分析，韦伯认为，官僚制具有巨大的优越性。在他看来，这种优越性具体体现在以下四个方面；1 严密性严格的岗位责任制官僚制组织通过等级结构进行控制，按专业化标准，权力分层、职位分等、层层节制、环环相扣、秩序井然，严格的岗位责任制使一切个人都统一在一个法则系统之内。2
12、、合理性专业技术知识居于中心地位出于专业技术知识居于中心地位。任何规定都详细具体，只有可操作性。因而显示出精确、迅速、统一、协调、节约和高效等优势。3、稳定性非人格化秩序可摆脱长官意志非人格化秩序的确立，使管理的任何步骤都源于法规，摆脱了长官意志，保证了体制的连续性和稳定性。4、普适性 适用于公共与私营部门官僚制组织适用面广，政府机关、公共事业、各种企业甚至私人组织都可以采用。由于官僚制只有上述优点，所以韦伯认为资本主义离不开它、否则就不可能有发展，而社会主义则科层化程度更高，更需要它。（二）缺点韦伯在看到官僚制的优越性、不可摆脱性的同时、也指出了它的弱点。他认为，官僚制犹如一个巨大的铁笼，将
13、人固定在其中，压抑了人的积极性和创造精神，使人成为一种附属品，只会机械地例行公事，成为没有精神的专家，没有情感的享乐人，整个社会将变得毫无生气。这种后果在韦伯看来是可怕的，人追求理性、合理化，把管理作为一种手段，但最后却在合理化中丧失了自我，管理变成了目的本身。在这种理性主义和人本主义的冲突面前，韦伯感到两难，感到悲观。作为一种希望，韦伯指望人类格运用“超凡魅力”的革命性力量来冲破官僚制最终造成的沉闷局面，延展合理化的进程。三、对韦伯官僚制理论的评价韦伯的官僚制组织理论在西方社会科学的发展历史上产今了重要影响，同时也引起了很大的争论，有人赞誉他，也有人批评他。综合各家学说，可以从以下三个方面对
14、其进行评价。(一)韦伯理论的社会政治意义随着资本主义的发展，大型组织机构发展迅速，组织合理化问题显得尤其重要。此时组织需要有稳定，严格、精细、可靠的管理来提供效率。而韦伯提出的官僚制则是可以满足这种需要的理想管理形式；此外他强调以知识和技能进行管理的必要，抨击了旧的传统以及阻碍经济发展的政治控制。这些都为资本主义的进一步发展扫清了障碍。 (二)韦伯理论的学术意义韦伯是最早对社会生活中的组织现象进行比较系统研究的学者之一，因此，有人把韦伯称之为“组织理论之父”。从学术的角度来看，韦伯的理论贡献主要在于以下几个方面：1、韦伯对各种社会组织进行比较研究，提出了一个对不同组织的性质、形态、特征进行分析
15、的理论框架，三种组织形态的划分有着重要的理论价值。2、韦伯把组织形态与权威性质结合起来进行分析，这既是对历史上权力问题研究的重要发展，也为后人研究组织问题指出了一个重要的方向。3、韦伯对官僚组织的功能、结构、管理方法进行了比较详细的分析，揭示了行政组织中的许多重要的特征和管理原则，例如，关于专业分工、职责权限、层级节制、考试录用、工作报酬等问题的论述，对于后人都是极富启迪意义的。4、韦伯强调在知识和技能的基础上行使控制，这不但为解除资本主义生产方式上的封建约束提供了理论依据，而且为实施科学化的管理奠定了必要的基础。5、韦伯把行政管理与效率问题紧紧结合在一起，认为行政管理就是要最大限度地追求救率
16、，这是一个重要的理论贡献，它充分地反映了新型的资本主义生产方式所需要的价值观念和管理观念。(三)韦伯理论存在的问题按照现代的观点，韦伯的理论中无疑也存在着许多不足，主要表现在以下几个方面；1、韦伯的理论是对普鲁士官僚行为进行高度抽象的结果，是一种高度纯化的理论描述，与现实生活相距较远，或者说，现实中不会真正出现韦伯所推崇的理想型官僚组织，因而无法对韦伯的理论进行实证性论证。2、韦伯对官僚组织的分析偏重于静态研究，过分强调了机械式正式组织的功能，而忽视了组织运作过程中的实际状态；过分强调了层级节制体制，而忽视了下级人员的主动性和积极性；过于强调遵守组织规则和各项制度，使组织陷于僵化，缺乏应变能力和弹性。3、韦伯的理论偏重于对组织内部形态和管理结构进行分
