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1、浅析行政法平等理念之塑造上杨解君摘要：对行政法中的平等议题存在着否定与回避的态度。对此,应正确加以对待,不仅不能回避而且还应积极塑造平等理念。行政法平等理念的确立,有其人性的基础和充分的正当性理由以及积极的意义。一、行政法平等问题的不同识见探讨缘由平等,作为法律的基本原则在我国已得到宪法、民法和合同法的肯认。 宪法第33条规定“公民在法律面前一律平等”,民法通则第3条规定:“当事人在民事活动中的地位平等”,合同法第3条规定:“合同当事人的法律地位平等,一方不得将自己的意志加给另一方”。不过,关于行政主体与行政相对人在行政法律关系中是否平等,现行法律并无明文的肯定或否定;传统行政法学所强调的支配
2、性或命令性行政,无疑使人以为行政法中的平等只限于法律适用上的平等和行政相对人之间的平等,在行政主体与行政相对人之间无平等可言。传统与现实、原理与适用、法理学与部门法学的相互碰撞,由此而引发了对行政法平等问题的不同认识与见解。我国行政法学理论对行政主体与行政相对人的地位问题大体持有两种态度:一是认为,双方主体地位不平等,行政主体居于主导地位,而行政相对人则处于从属或服从的地位。二是回避双方主体地位是否平等的问题,以“不对等”一词取而代之。这是现今大多数行政法学者所持的基本态度。为什么使用“不对等”一词、在行政法中“不对等”与“不平等”有何差异,没有学者作过说明。据笔者考究,从“不平等”到“不对等
3、”的概念变化,学者们可能是基于这么一种考虑:“不平等”一词的使用,未免太过直白,在提法上也与“法律面前人人平等”原则相悖,尽管双方实际上不平等,也不能在理论上阐述为“不平等”,故以“不对等”一词取而代之。在民法学界,人们往往将民事关系与行政关系相对照,认为民事主体双方平等,而在行政关系中双方地位则不平等,因为行政关系是具有行政隶属性质的纵向关系。笔者以为,行政法学者的逃避态度并不可取。因为,行政主体与行政相对人的关系性质,并不只是一个词汇替换即可解决的简单问题,它有赖于具体而细致的解说与分析;而私法学者则囿于传统,其看法失之偏狭。因为,将隶属关系作为行政关系和民事关系的划分标准并不确切。如今,
4、行政关系已呈多样性与复杂性,隶属关系只是行政关系的一种形态,如同私法中一样的平等或对等关系在行政关系中也广泛存在。人们对该问题的不同态度与认识,反映了人们对行政法的理解还存在一定的局限性。行政主体与行政相对人的平等问题,涉及到行政法的理念与行政法的发展走向问题。现代行政法正经历着理念的重塑,传统的权力行政理念已被突破,契约精神正日益广泛地渗透于其中。随着民主行政、公共行政的确立与发展,行政越来越表现出契约化的趋势,作为“善治”(goodgovernance)的有效行政,应是权力行政与契约行政的综合,相应地,行政法理念表现出契约理念与权力理念整合的新形态。契约理念在行政法中的植入,也意味着蕴含于
5、其中的平等理念在行政法中的确立。将契约理念所体现的平等精神引入行政法,既是私法契约精神向外的自然延展,也是现代行政和行政法自身发展的必然趋势。而且,较之私法,行政法的平等精神有着更加丰富的内涵与更高的要求。因此,我们不仅要关注平等理念在行政法中的确立及其理由,而且更应对平等理念予以正确解读和塑造并在行政实践中一以贯之。正是基于此种考虑,本文试图以契约平等理念为引导,就行政主体与行政相对人的地位平等、权利与义务平等及其根源等问题作些理论上的探索,以创造性地建构一种全新的行政法平等理念。二、行政法平等理念的基础人性及人性尊严任何法律都是关于人或者是与人相关的法律,行政法也不例外。对行政法的理解必须
6、以对人的认识为前提,“首先考察人,因为如果不了解作为法律对象的人,就不可能很好地了解法律。”只有在对人(包括组织或个人)作出了解后,才会对行政法有深刻的认识,也才能准确为行政法定位。而对人的理解,毋庸置疑关键是对人性的了解。我们可以毫不夸张地说,行政法既以人性为出发点也以人性为依归。行政法所面临的问题,主要是行政权的控制与公民权益的保障,而这一核心问题归根结底是人性的问题。从学科角度而言,“一切科学对于人性总是或多或少地有些关系,任何学科不论似乎与人性离得多远,它们总是会通过这样或那样的途径回到人性。”行政法学是关于行政权行使与公民权益保障的应用法学,它必然要触及权力行使者的欲望和公民的理性等
7、人性问题。而且,关于政府与人民的关系及地位是否应平等的问题,也只有从人性方面才能作出正当而深刻的解释。对人的尊重,构成了行政法平等理念的基础与价值追求。对人的关爱,是契约所蕴含的人文精神,“亦即尊重人、关心人、爱护人的精神”。契约的人文精神与政治上的自由、平等、博爱、天赋人权等人文主义标识相映成趣,构成了民主法治社会的精神支柱。当我们意欲探讨行政法的契约理念及其平等理念时,就不可避免地要溯源到人性这一基点。(一)人性基础人性,即人的本性或者说人之为人的基本品性。人性在历史上曾有不同角度的界定。在这里,我们可以从人性善恶说、理性与非理性说、个人性与社会性等几个方面来确定。关于人性之善恶,有人性恶
8、说、人性善说、人性善恶说、人性不善不恶说等观点。事实上,人具有善恶两面,且往往是二者兼而有之,纯粹的善与纯粹的恶都是不存在的。故,无论是道德还是法律,都需要针对人性的两面性特点,扬其善而抑其恶。在人之理性(与非理性)的认定上,有理性说与非理性说之分。理性说即认为人的本性是理性的,人是理性的动物。如经济学家的研究一般都是从“理性人”即人的理性假设出发的。非理性说,则把人的心理因素中的非理性成分如意志、情绪、直觉、本能等置于首位,并强调这些非理性因素对人的认识活动和行为的决定作用。事实上,人性是理性与非理性的统一体,由理性与非理性两种因素构成,人的任何行动都是由“理性、情感和文化”所决定的。在人性
9、的体征上,理性是占上风的,它主要体现在“追求幸福,避免祸害”的趋向上。在社会性与个人性上,人性是二者的统一。人是独立存在的个体,同时人只有在相互关系中才能体现出其自身存在的价值,因而人又是社会的动物、是合作的动物,人无不处于“社会的关系网络”之下,通过社会交往而获取更大的利益。人在社会的相互依赖中,也保持着自身的个人性与特殊性。与人性的社会性和个人性相联系的,是人性的利他性与自利性。人性既是利他的也是自利的,利他也是为了自己的利益,二者呈现为相互渗透的关系。人为了追求幸福、为了满足本身的利益而组成社会,社会反过来又为其每个成员提供服务,在社会的交往中人们得到了互助与互惠。“社会给人以力量,给人
10、提供帮助,使人心情喜悦,最后,还保障人的安全,人如果单身独处,就没有安全可言。”人性的利他与自利,完全可以也完全应该统一起来。可以说,人性是多面的,是集多种因素的综合体。综合的人性论,为分析行政法及其平等理念奠定了科学、合理的理论基础。 首先,人性构成了行政法的基础。人性不仅是一般法律的根源与基础,同样也奠定了行政法的根源与基础。法律必须以人性为根基。依自然法的观点,自然法直接以人的本性为基础并为任何社会中的人们所必需。不仅如此,制定法也应以人的“趋利避害”本性作为出发点。法律就是要符合这种人性,给人们带来好处,为公共利益服务,维护公民权利。任何法,“只有一个根源人对幸福的企求,只有一个共同目
11、的为了人的幸福。”没有人性的存在,就没有法律需求,法律的存在也就失去了意义。同时,人们服从法律也在于人的本性。国家权力存在的理由,就在于为人民谋幸福,政府的全部职责也在于使人们获得更大的安全与幸福。“公民之所以听从法律、公共意志和最高权力,只是希望这样做比按他们个人的企图和幻想去做能够使他们更可靠地获得长久的幸福。”如果法律不符合这种人性,那么,人们就有了不服从的理由。因为这种法律违背了人民对幸福生活的追求,不符合民意,这种法律及这种法律下的权力就都没有征得人民的同意,已不具有存在的意义。从行政法的基本目的来看,行政法必须用来防止行政权滥用和保障公民权益。从行政法律关系的主体来看,一方是处于行
12、政相对人地位的公民、法人或者其他组织,另一方是处于行政主体地位的行政机关或被授权组织,他们双方都应是法律上的主体或者是自然人或者是法律拟制的人。作为法律主体意义上的人,无论其角色如何都应相互平等。从行政权的行使状况来看,行政权犹如双刃之剑,既可能对行政相对人和公共利益有利,也有可能会造成侵害。因而,与之相对应,行政法必须既对行政权力进行限制,又应对行政权力的正当一面予以肯定。人为自己也为了他人,需要政府的存在,需要法律保护每个人的利益;同时人为了自己也需要有法律对国家权力予以限制。以人性的视角来观察,对行政权的限制,就是从国家意志(依卢梭的社会契约论观点,社会契约造就了一个人为的人格即国家,它
13、像自然的人格一样有意志)、行政权行使者具有恶的一面来考虑的;而维护行政权的正常有效行使,则可溯源到行政权行使者善的方面(代表公共利益而积极地为民服务)和人的基本人性(即追求幸福的权利、人的社会性);对行政相对人权益的保障,则更直接体现了人性尊严、基本人权保护的天然性。只有对行政权力进行限制,对政府进行适当的法律约束,才会使人性尊严不致受到威胁,才会使人民的平等自由权利获得尊重,才能保证人民的权益不致受到侵犯,才能保证人民公平合理地位的确立。人性决定了必须对行政权力进行控制,这也正如霍尔巴赫所分析的:“独断专行的,或无限制的权力是违反自然的或违反本性,是既不能保持最高统治者威信,又不能保障臣民安
14、宁的权力。希望以有限的能力和知识行使无限的权力,这就等于一个人由于狂妄无知,竟想凌驾于人类本性之上。”在这里,对行政权力的控制,不能只借助传统的纵向手段。通过平等的观念与手段同样可以实现控制权力的目的甚至效果更好。因为,“对人的欲望的限制不是纵向地通过遵守人身上的自然等级秩序来实现的,而是横向地通过对自由和个人的相互限制和尊重来实现的。”随着民主行政、多元化行政的形成与发展,契约精神和契约方式在行政法中的确立与应用,通过横向的、灵活的手段可以更加有效地达到调节行政关系和控制行政权力的目的。退言之,即使采取纵向的手段也不应排除横向的调控。其次,人性构成了公民与政府平等的基础主体的独立性。人性,决
15、定了公民和政府都必须具有独立的人格(或者个人人格或者公共人格),双方都必须处于独立的地位。如果没有主体的独立性,也就没有现代行政关系的存在。人性的社会性与个人性的统一,决定了在行政管理活动中,政府与公民的关系既相互独立又彼此合作。公民(或组织)作为行政相对人,并不是行政主体的附庸;公民也不会因为行政主体代表国家行使行政权力,就处于从属的地位。公民的独立性,不仅表现为独立的个体对行政活动的支持与配合,而且表现为独立利益主体的存在,其权益必须在公共行政中得到保障与实现。尽管政府的力量强于公民个体,但是强大的力量并不能成为迫使人丧失自己独立地位的理由。因为,每个人都是他自己的主人。政府(或行政机关)
16、的主体性和独立性则由国家的特性派生而来,主要表现为政府是公共利益的代表者、行政权力的行使者、从事行政管理的承担者,在法律上具有独立的主体资格和法律地位。行政关系是公民与政府的对立统一关系,任何一方都以对方的独立存在为前提。与公民相对应一方的行政主体政府及其职能部门(或被授权组织),必须要具有独立的主体地位。这种独立的主体地位来源于它是国家的组织载体,它是法律上所拟制的具有独立人格的组织,同自然人一样具有自由意志,它所从事的活动就是执行体现人民意志或国家意志的法律。这种独立的主体地位具体表现在两个方面:一是政府是与行政相对人相对称的独立主体,具有法律上的独立“公共人格”或“行政人格”。二是相对于其他国家机关而言,它具有地位的独立性和意志的相对自主性。现代民主政治、民主行政的实现,必须要求政府及其官员具有主体地位的独立性:政治组织体必
