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1、论我国生态旅游法律制度的构建杨宇静*摘要：面对我国日益升温的生态旅游热，本文从认识生态旅游的基本内涵入手，分析我国生态旅游业的发展现状，比较国内外规范生态旅游的相关法律制度，分析我国在开展生态旅游中存在的主要法律问题，并提出构建我国的生态旅游法律制度。关键词：生态旅游 环境保护 法律制度随着联合国将 2002 年定为生态旅游年，以鼓励世界各国通过开展可持续的旅游业来促进环境保护和经济发展，我国的生态旅游业也逐步兴起。生态旅游概念的提出为人们的旅游活动增加了一个新的亮点同时也对人们的旅游行为提出了新的要求。但对许多人来说什么是生态旅游，它与一般的旅游形式在理念和活动内容上有什么区别并没有太多的认
2、识和了解。不规范的生态旅游开发和开展不但对生态环境造成严重破坏而且也不利于我国旅游业的可持续发展。所以在正确认识生态旅游的内涵，分析我国在生态旅游开发过程中存在的主要问题,学习、借鉴国外生态旅游的先进经验的基础上,科学构建我国的生态旅游法律制度将对我国环境保护事业和旅游事业的可持续发展起到有力的保障作用，同时也对我国良好地履行 WTO 服务贸易的承诺奠定法律基础。一、生态旅游的基本内涵（一）生态旅游的定义。生态旅游一词是由世界自然保护联盟(IUCN)生态旅游特别顾问， HCeballos Lascurain 于 1983 年首先提出,它的含义不仅是指所有观览自然景物的旅行，而且强调被观览的景物
3、不应受到损失。世界银行环境部和生态旅游学会给生态旅游下的定义是：“生态旅游指有目的地前往自然地区去了解环境的文化和自然历史，它不会破坏自然，而且它会使当地社区从保护自然资源中得到经济收益。” 日本自然保护协会（NACSJ）对生态旅游的定义是：“提供爱护环境的设施和环境教育，是旅游参加者得以理解、鉴赏自然地域，从而为地域自然及文化的保护，为地域经济做出贡献。”美国世界自然基金会于年对生态旅游的定义是：“生态旅游是以自然为基础，为学习、研究、欣赏、享受风景和野生动植物等特定目的而到受干扰比较少或没有受到污染的自然区域所进行的旅游活动” 根据以上几个定义，笔者将生态旅游诠释为：在环境相对未被破坏的地
4、区，感受与欣赏自然景观与人文景观的同时注意保护自然资源与文化资源，此种旅游应该是对环境最小限度的破坏并有利于当地人的福利。生态旅游的提出是在坚持可持续发展原则的基础上，强调对自然景观和人文景观的开发与利用并重，强调人与环境和谐统一的一种新兴旅游形式和旅游观念。生态旅游是对传统旅游忽视环境和生态保护的一种纠正，是旅游可持续发展的必然趋势和选择。这种旅游要求明智地使用资源并努力改善环境，从而确保资源与环境既满足当代人的需要又不危及满足后人需要的能力。（二）我国对生态旅游规定和认识现状。1993 年 9 月在北京召开了“第一届东亚地区国家公园和自然保护区会议”通过了东亚保护区行动计划概要，标志着生态
5、旅游概念在中国第一次以文件的形式得到确认。 但是我国国内各界真正对生态旅游的关注是在近几年里兴起的，1999 年，国家旅游局、国家环保局、国家林业局等部门联合举办了生态环境游，这既是对世界发展潮流的响应，也是对中国 21 世纪议程的落实。2001 年,在国家旅游局编制的中国旅游业发展“十五”计划和 2010 年、2020 年远景目标纲要中,正式提出了“三区联动”的战略构想,其中的“三区”即指的是国家旅游度假区、生态旅游示范区以及旅游扶贫区。 从长期以来形成的我国旅游业开发以政府为主导的行为习惯分析,在不远的将来,必将形成一次大规模的生态旅游区的开发兴建热潮。但是总体上目前我国对生态旅游的认识和
6、理解并不全面有的甚至是错误的，某些地方政府就推出一些以生态冠名的旅游景点或景区，缺少生态旅游的理念要求和一系列标准要求；某些旅行社就打着时尚的“生态”字眼招徕旅行者，不符合必要的市场准入资格和行业规范；某些旅行者一方面没有能享受到真正意义上的生态旅游另一方面也没有能向生态游中所要求的标准对环境进行保护。根据对全国100 个省级以上自然保护区的调查表明，我国已有 22%的自然保护区由于开展生态旅游而造成保护对象的破坏，11%出现旅游资源退化。 我国的长江三峡、九寨沟、阿尔金山等风景名胜区也都已被过度的旅游开发弄得面目全非，有的甚至正面临着丧失旅游价值的危险。因此,在我国尽快地界定一个清晰的生态旅
7、游区的概念，制定相应的生态旅游标准以及修订相关的保障制度对今后的生态旅游区的开发和保护，对资源和环境的可持续发展都是很有必要的。二、我国生态旅游存在的主要法律问题（一） 缺乏相应的立法准备和立法衔接。面对已经兴起的生态旅游市场，我国目前却缺乏相应的旅游立法上的准备，缺乏旅游法与环境保护法之间的有机衔接。首先，在旅游法方面，不但没有全面规范旅游业的基本法，而且规范生态旅游的法律规定也还是空白。旅游方面的法律、法规纵向的规定主要是指政府旅游主管部门对旅游企业在设立、经营、管理等方面的规定，涉及政府、旅游企业和旅游者在生态旅游过程中的环境保护责任的或没有提及或点到为止。横向的规定主要指旅游企业与旅行
8、者之间因订立旅游合同而产生的权利义务关系，其中也没有涉及生态旅游的具体规定，如订立专门的生态旅游合同对旅行社和旅游者的环境权利义务加以特别规定。其次，旅游规范与资源、环境保护规范之间缺乏实际的沟通和衔接。环境保护方面的法律法规也较少针对旅游这一特殊行业或生态旅游的某些特殊地段可能产生的环境保护问题进行必要的规范。其中如缺少国家公园的法律制度规定，在自然保护区的立法也只是停留在法规的层面上。又如在旅游资源的产权问题上，国家所有权与集体所有权在旅游景点、景区特别容易发生交叉和纠纷，土地使用问题和水资源利用问题常常发生权属纠纷等。此外，针对流动性大、季节性强的旅游污染诸如景点景区超标排污问题，旅游的
9、规划环境影响评价问题等也没有进行专门有效的规制。现有的环境立法也多从单个的环境要素进行规制，没有考虑生态环境的统一性和相互的联系，这对于生态旅游的持续健康开展是个巨大的隐患。（二） 缺乏有效的法律运行保障机制。在生态旅游立法相对空白的情况下，相关的配套法律正在现有的运行机制下没有能够有机结合起来进行有效的运转。首先在旅游规划方面，2000 年 10 月 26日国家旅游局颁布的旅游发展规划管理办法要求生态旅游规划与我国的城市规划相协调，由各级旅游局负责协调有关部门将旅游规划纳入国土规划、土地利用总体规划和城市总体规划等相关规划。但具体如何落实和操作却缺乏程序性的落实机制。开展生态旅游的前奏即良好
10、的旅游规划如果没有与城市的发展相匹配，将难以保障我国生态旅游业的有序开发。此外,到目前为止，全国有25 个地方旅游管理条例将“旅游资源的开发和保护”的内容单独列为一章加以规范，已颁布的条例中 92%的条例用一章的篇幅来阐述旅游资源的管理问题，但真正突出体现本地区自然景观特色和人文景观特色的保护内容并不多见，同时也缺少必要的程序性法律加以保障这些实体规范的实施，存在重文字、轻实效；重立法，轻实施的状况。（三） 管理机构重叠，管理体制混乱。我国旅游区对生态旅游的开发管理大多是以国家公园、风景名胜区、自然保护区和森林公园为主要形式进行的。在一个生态旅游区的范围内,往往存在着多个相对独立的管理机构,如
11、国土、林业、文物、水利等不同部门,这些不同的部门往往有着不同的管理权限和管理重点。这就使得生态旅游区内部管理职权分散,各自为政,无法实现系统管理。同时,各个部门都有各自的利益需求,如果某一部门工作的重心单纯倾向于保护单个的环境要素,必然会影响其他部门利益的实现,这样也导致了生态系统整体保护功能的分散。在每个生态旅游区国务院代表国家行使区内的自然资源所有权，同时针对各种不同的自然要素各级政府管理部门如国土部门、林业部门，水利部门等也对区内拥有各自的管理权，而开发商凭借生产要素的投入对区内的一些项目拥有经营权。这种管理重叠的机构设置使得统一性很高的生态旅游资源的开发、利用和保护支离破碎，管理体制混
12、乱。设立国家森林公园、自然保护区的主要目的都是为了保护其典型的生态系统、独特自然景观等特殊区系。而开展生态旅游的主要目的也是在于对生态系统的保护。可以说,两者的目的具有天然的契合性。但是,据调查,已开展旅游的保护区中,仅有 16%的保护区定期进行环境检测工作,有的缺少必备的测量仪器,有的对旅游带来的生态影响所知甚少。就国内来说,依据科学检测对游客数量进行控制的保护区仅占 2%。据我国人与生物圈国家委员会一份调查资料显示:一些自然保护区违反有关管理条例,在缓冲区甚至核心区内开展生态旅游活动。在已开展生态旅游的自然保护区中,有 44%的保护区存在垃圾公害,12%出现水污染,11%有噪声污染,3%有
13、空气污染;22%的自然保护区由于开展生态旅游而造成保护对象受到损害。11%出现旅游资源退化。 这些都表明我国的生态旅游区的管理存在混乱的局面。三、构建我国的生态旅游法律保障体系（一） 坚持可持续发展的立法指导思想。不论是旅游事业的发展还是环保事业的发展都要求以可持续发展作为指导思想。在生态旅游的法律制度中，生态的统一性和旅游的动态性对立法提出了较高的要求。所以坚持可持续发展原则才能在科学有效地使用旅游资源的同时改善自然环境和人文环境，从而确保资源与环境满足当代人的需要而不危及满足后人需要的能力。同时应该确立生态旅游的总体目标为尽量减少旅游业对环境的消极影响，并通过人类积极主动的活动来维护自然和
14、生物多样性，维护资源利用和旅游业的可持续发展。只有首先明确立法指导原则和立法目标，才能从战略高度上建立和实现我国的生态旅游保障制度。（二） 构建生态旅游的法律体系。我国到目前为止尚没有一部法律层面的旅游基本法，这与发展日益迅猛的旅游业极其不相适应，对生态旅游的法律保障就更为缺乏。国外对生态旅游的规定和管理是十分严格的。旅游规划是否科学，旅游线路是否明确，旅行社是否具备生态旅游市场准入资格，以及游客的文明出游是否具备环境保护意识等都是旅游政策和旅游法律加以规范的内容。我们把国外良好的生态旅游经验借鉴过来，作为科学开发生态旅游的范例，就意味着在理念上和国际上是同步的，国际化程度就会大幅度提高，从而
15、有助于良好地履行我国对 WTO 的承诺。借鉴国外对旅游与生态保护之间的立法经验，如美国 1994 年制定了生态旅游发展规划，以适应游客对生态旅游日益增长的需求；英国议会 1993 年通过了新的国家公园保护法加强对自然景观、生态环境的保护，以适应 21 世纪的需要；日本的旅游基本法中就缓解观光旅游者在某个旅游区的过度集中问题、保护、培育和开发旅游资源问题和维护旅游区的景观等进行了详细的规定。笔者认为有必要制订我国的旅游基本法。在旅游基本法中突出对生态旅游业的规范。对政府、旅游企业、旅游者在生态旅游中的权利义务加以明确规定，保障生态旅游与城市建设、旅游资源开发和生态环境保护协调发展。此外，注重旅游
16、法与资源、环境法的有机衔接，制订国家公园法、自然保护区法等都为进行生态旅游的法律规定奠定基础和提供参考系。此外，修订各地的旅游管理条例，对各地具有特色的旅游资源开发与保护增设程序性的实施保障内容。（三）建立、健全相关的法律法规。由于生态旅游涉及众多社会因素和环境因素，所以除了制订规范旅游方面的法律外，完善其他相关的配套法律制度也是必要的。首先建议尽快制订物权法，明确生态旅游区资源所有权的归属和使用权的具体取得程序，明确各个主体的权利义务关系。其次，在城市规划法中增加就生态旅游规划与城市总体规划相协调的实体性规定和程序性规定。再次，在环境影响评价法中增加对生态旅游开发的环境影响评价规定。（四）完善管理体制和行业规范。首先统一生态旅游区的管理，制订生态旅游区管理条例，在生态旅游区设置有统一权限的管理机构，由其对景区进行日常事务的管理，建立比较完善和有效的生态环境预防、监测和保护体系。同时设置相应的监督机构，监督管理机构的管理行为，包括执行环境事务的内容。其次，政府严格把关生态旅游业的市场准入资
