美国政府规制成本及其经济影响分析

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1、1美国政府规制成本及其经济影响分析 于立 张嫚内容提要：政府微观规制政策是与宏观经济政策并行的政府干预经济的重要方式，为微观经济有序运行提供了保证。本文在对规制成本进行细分的基础上对美国政府规制成本进行了逐项考查，同时分析了美国政府 规制给消费者和企业所造成的负面经济影响及近 30 年来的放松规制改革所产生的收益。对此问题的研究将为我国建立适应市场经济发展及国际竞争规则要求的规制体系提供参考与启示。关键词：美国政府规制 规制成本 经济影响 放松规制Analysis on the Cost and Economic Effects of the US Government RegulationY

2、u li Zhang Man Abstract: Government regulation paralleled with macroeconomic policies is a crucial composition of the government intervention, which is used to insure the steady working of the micro economy. This paper examined the regulation cost of United States based on the classification of regu

3、lation cost and analyzed the negative effect of the regulation on consumers and producers. The benefits of the deregulation reform since 1970s are also surveyed. This paper aims to provide some beneficial references to China, which is constructing its own regulation framework compatible with the mar

4、ket economy and international competition.Key words: US Government Regulation, Regulation cost, Economic effects, Deregulation一、引 言政府规制是政府的微观管理职能，与旨在保证经济稳定与增长的宏观经济政策构成政府干预经济的两种主要方式。政府规制旨在为市场运行及企业行为建立规则，弥补市场失灵，确保微观经济的有序运转。政府规制依其调整对象通常分为经济性规制与社会性规制（植草益，1992） ，经济性规制的重点领域是电力、天然气、电信、交通、航空等具有自然垄断特征的产业及农业、

5、银行业等特殊产业，表现为对产业的进入与退出，价格与工资等进行限制与约束。社会性规制主要用于控制环境污染，规定生产和工作场所的健康和安全标准。从 18 世纪 90 年代开始，美国逐渐偏离了“管制最少的政府是统治最好的政府”的教条，不断加强政府对微观经济的干预。美国政府的重大经济性规制都是从罗斯福新政时期开始实施的，而社会性规制是在 20 世纪 60 年代末期才逐步实施(费尔德斯坦，2000) 。20世纪 70 年代中后期，美国进行了规制改革，放松了经济性规制，但却逐渐加强了社会性规制。放松规制改革为美国经济持续增长提供了动力，但最近几年，放松规制改革的步伐趋缓，甚至又出现了重新规制的趋势，而在部

6、分社会性规制领域，则逐步强调运用经济手段或引入市场机制。市场机制的逐步完善与政府规制的低效率是推动美国政府进行规制改革的动因。分析美国政府规制的成本收益及规制对企业与消费者的经济影响，将为我国在加入 WTO 后，建立适应国际竞争规则、有利于提高我国企业竞争力的政府规制体系提供有益经验。二、美国政府规制成本分析 本文是国家自然科学基金项目自然垄断产业的规制政策研究 （批号：70073004）和国家社会科学基金青年项目在开放竞争条件下的环境规制与企业竞争力关系研究 （批号：02CJY019）的阶段性研究成果。并且经过东北财经大学产业组织与企业组织研究中心讨论。2（一）政府规制的预算支出从严格的经济

7、学意义上看，一项决策合理与否是以机会成本而不是会计成本进行衡量的，这同样适用于政府规制决策。政府规制的机会成本包括两方面，一是可以直接反映在政府预算中的会计成本，即预算支出；二是隐性成本，即那些由政府实施规制所引致的但没有或难以反映在政府预算之中的成本，可进一步划分为直接成本与间接成本两部分，如下表 1 所示。表 1：政府规制的总成本（机会成本）构成美国联邦政府用于规制的预算支出随着政府规制政策的变化而波动。平均而言，联邦政府的规制机构与雇员每年将花费约 187 亿美元资金用于制定和实施联邦规制政策。从1970 年到 2001 年美国联邦政府预算中的规制支出变化趋势如图 1 所示。按照 199

8、2 年不变价，纳税人为维持联邦规制计划运转所付出的年均支出从 1970 年的 46 亿美元增长到 1994年的 142 亿美元；1995 年到 1996 年间，联邦规制机构的支出下降了约 5.72 亿美元。但据测算，1998 到 2000 年，联邦规制部门的支出将会上升 13.4 亿美元。图 1：19702001 年美国联邦政府规制支出变化趋势1970-2001年 美 国 联 邦 政 府 规 制 支 出 变 化 趋 势02,0004,0006,0008,00010,00012,00014,00016,00018,00020,00019701972197419761978198019821984

9、19861988199019921994199619982000年 份支出额(百万美元)联 邦 规 制 支 出数据来源：华盛顿大学美国企业研究中心（图中数据以 1996 年为基年折算，2000，2001 两年为估计值）（二）政府规制的隐性成本精确估计隐性成本并非易事，尤其是对隐性间接成本的测算，很难明确界定规制的实施到底使生产率下降了多少。尽管现实中，规制政策的制定也经过了成本收益分析，但这种分析多是基于规制的会计成本，或会计成本加隐性直接成本，往往忽略了规制的隐性间接成本，因而低估了规制成本或高估了规制的净收益。下文所述的隐性成本也只包括隐性直接成本。按照经济合作与发展组织（OECD ，19

10、99）的统计，近年来，美国政府用于实施规制的开支占国民收入的比重约为 30%，低于 80 年代初期的 33%。但是，这种统计并没有包括政府法令规定的企业或居民的开支，例如，环境规制政策要求居民必须在自己的汽车里会计成本 隐性成本直接成本 间接成本反映为政府预算中的规制支出。政府为执行规制政策所投入的预算经费。企业或消费者为遵守规制政策所支付的各种直接费用。如为遵守环境规制要求所购买的环保设施成本。企业或消费者为满足规制要求将有限资源从其它用途中转移出来，导致资源配置的低效率，进而降低企业生产率所导致的成本。3装上一个反污染装置。虽然形式上没有表现为政府的直接支出，但由于居民必须按规定支出这笔费

11、用，因此，从规制的社会成本角度而言，居民支出的性质与政府支出并无差异，而此类支出大概要占国民收入总额的 10%左右。据美国环境保护署估计，仅 1999 年公布的 58 项重要规制之一，即旨在减少国道上的氮氧化物排放量的清洁空气法案，全国范围内的执行成本就达到了 17 亿美元左右。美国一位学者曾预计（Hopkins，1998） ，到 2000 年，美国联邦规制的直接成本将达到7,210 亿美元。这相当于对美国每个家庭年征税 6,800 美元。2000 年联邦总支出的规模大约为 1.9 万亿美元，上述规制成本相当于联邦总支出的 40%。据此预计，美国 2000 年的规制直接成本将分别超过加拿大、西

12、班牙、澳大利亚和俄罗斯等国家 1998 年的 GDP，接近我国 1998 年的 GDP，如表 2 所示。表 2：2000 年美国联邦规制成本与部分其它国家 GDP 的比较1998 年部分其它国家的 GDP国家 2000 美国联邦规制成本 加拿大 西班牙 澳大利亚 俄罗斯 中国GDP（亿美元） 7210 6040 5530 3640 2750 9619随着 20 世纪 70 年代末、80 年代初美国规制改革的进行，联邦规制的成本在最初十年中有所下降，但是，从 1991 年开始又大幅度上升，这种趋势预计会在 2000 年及以后的年份中继续下去。为什么在放松规制改革的过程中，规制的成本没有下降反而上

13、升了呢？其重要原因在于，放松规制改革主要集中于经济性规制领域，而与此同时，社会性规制的成本不但没有减少反而在逐年增加，尤其是在环境规制领域，因此，联邦政府规制总成本的持续上升很大程度上是由于社会性规制的加强。各类政府规制成本的变化趋势如图 2 所示，从图中可得出以下结论：（1）联邦规制的总成本在 20 世纪 70 年代末 80 年代初逐渐下降，90 年代初期开始逐渐上升；（2）对价格与进入所进行的经济性规制的成本最初逐年下降，与规制总成本的变化基本同步，到 20 世纪 90 年代末，经济性规制成本下降的趋势随着放松规制改革告一段落而趋于平缓；（3）从 20 世纪 80 年代末开始，以环境规制为

14、重点的社会性规制的成本逐年增加，构成规制总成本持续上升的主要因素。根据美国管理与预算办公室的测算，1998 年环境规制成本占全部社会性规制成本的 70%。图 2：19772000 年美国联邦政府各项规制的成本变化趋势图美 国 联 邦 政 府 规 制 成 本0100200300400500600700800197719791981198319851987198919911993199519971999年 份规制成本(10亿美元)环 境 与 风 险 规 制 成 本价 格 与 进 入 规 制 成 本文 书 工 作 成 本规 制 总 成 本数据来源：华盛顿大学美国企业研究中心，1996（数据单位 10

15、 亿元。 ） 。（三）政府规制的净收益尽管美国联邦政府制定了数以万计的规制政策，但其中只有少数政策会带来净收益。而且各种类型的规制政策，其成本收益情况存在着显著差别。一项对美国 7 个联邦规制部门（消费品安全委员会、劳工部、交通部、环境保护署、卫生与公众服务部、住房与城市4发展部、农业部）1982 年到 1996 年期间所发布的规制政策的研究(Hahn，1999) 表明：(1)这一时期所发布的重大规制政策中仅有不到一半的政策能通过规制部门自身的成本收益检验；(2) 以环境规制、安全规制为代表的社会性规制的净收益较大，其中，由于安全规制可以降低发生事故的风险，因而比其它类型的规制具有更高的净收益

16、，如交通部所制定的规制政策的主要目的在于提高机动车的安全，这类规制政策的收益要远远超过这一时期其它六个规制部门制定的规制政策；(3)环境规制的净收益大约构成规制净收益总值的三分之一，当然，从数量上看，环境保护署发布的规制政策的数量占规制政策总量的 67%，环境规制正的净收益很大程度上要归功于其中的 19 项清洁空气法案，这些法案具有较高的净收益，从而可以弥补其它规制政策负的净收益。三、政府规制的负面影响（一）政府规制对价格配置机制的影响保护经济主体利益，尤其是消费者利益，提高社会福利水平几乎是各项联邦规制政策的共同出发点。但从消费者实际负担情况看，大部分规制政策并没有达到预期目标。联邦政府每年耗费巨资用于实施规制计划，文书、律师、档案保存、设备购置、职员培训等方面费用日益增加。2000 年，仅联邦政府的预算规制支出就超过了 180 亿美元，但这一数字远远小于企业、居民、州与地方政府承担的 7000 亿美元的隐性规制成本。尽管联邦规制成本起初由企业或地方政府承担，但最终要以提高商品与服务价格，降低商品与服务质量或可提供性、