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1、关于缓解“住改商”登记与相关利害关系业主矛盾的建议“住改商”是商事登记制度改革的一项重要举措，是政府鼓励“大众创业、万众创新”，提高群众自主创业积极性、缓解就业压力、优化营商环境的利好政策之一。2014年以来，重庆市按照中央部署，积极推进“住改商”，对降低创业成本，促进微型企业、初创企业的发展、便利百姓生活发挥了重要作用。但同时，对 “住改商”的监管也存在着部分经营者利用登记时形式审查的政策漏洞违规申办 “住改商”；法规不统一，部门间监管责任不明；缺乏行政强制手段，无法进行有效监管等问题。违规“住改商”引发的噪音、油烟污染、消防安全隐患等一定程度上影响了居民住户的切身利益，影响了城市环境和社会
2、和谐。一、“住改商”登记中存在的具体问题（一）部分经营者利用登记时形式审查的政策漏洞违规申办 “住改商”。2014年1月28日印发重庆市工商登记制度改革实施方案，将放宽住所（经营场所）登记条件作为改革的重要内容，对以住宅作为登记的住所，用于行政办公、通讯联络或其它从事不影响居民正常生活秩序的办理登记时，虽按照法律法规的要求仍然应征得相关利害关系业主同意，但是在办理营业执照时免予向工商（现市场监管）部门提交业主委员会或居民委员会出具的有利害关系业主同意“住改商”的书面证明文件，只需申请者提交书面承诺。由于登记是形式审查，并不会对是否完善“住改商”的场地和手续进行实质审查。部分经营者为免麻烦实际并
3、未征求相关利害关系人同意。且其在办理营业执照是申请的经营范围虽未出现涉及扰民的经营内容，但实际仍在擅自开展其它扰民的经营活动，如从事宾馆、麻将馆、建材销售等，导致群访群诉的事件，社会反映强烈。（二）法规不统一，部门间监管责任不明。据调查，2017年以来，区信访办、区府值班室转办来信来访和投诉举报时，对于“住改商”的投诉“不管三七二十一”都转给了市场监管部门；区级个别部门甚至将依法应由本部门或其他部门承担的职责，在下发的文件或代区政府起草的文件中定为市场监管部门职责。主要包括两种情况：一是依法应当由许可部门负责查处的未经许可从事美容美发、娱乐场所、演出场所、网吧、住宿、物流、幼儿园、教育培训等经
4、营活动的无证无照行为。二是依法不能纳入注册登记监管范围的带有金钱博弈性质的麻将馆，经调查，居民小区内由个人开办，以赢利为目的麻将馆，均存在财物大小不一的博弈行为，开办者按每桌输赢大小收取费用，并非单纯的娱乐消遣场所，与弘扬社会正气，建设健康向上的社区文化相悖，故不能纳入注册登记监管；事实上，关于对经营场所的监管责任，国务院出台的注册资本登记制度改革方案和重庆市工商登记制度改革实施方案等相关文件均规定：“工商（现市场监管）部门根据群众投诉举报，依法查处市场主体登记住所（经营场所）与实际情况不符的行为；对于应当具备特定条件的住所（经营场所），或者利用非法建筑、擅自改变房屋用途等从事经营活动的，由规
5、划、建设、国土、房屋管理、公安、环保、安全监督等部门依法进行管理”。而2009年颁布的重庆市物业管理条例规定：“违反法律法规以及管理规约，改变房屋用途，将住宅改变为经营性用房的，由规划、工商行政主管部门（现市场监管部门）依法查处”。2017年新施行的重庆市城乡规划条例规定城乡规划主管部门负责查处擅自改变建设工程规划许可证及附件、附图的许可内容进行建设的违法行为。综上，关于擅自“住改商”的违法行为的监管部门，国务院出台的注册资本登记制度改革方案、重庆市出台的重庆市工商登记制度改革实施方案与重庆市物业管理条例重庆市城乡规划条例这两部地方法规并不统一。这导致对“住改商”违法行为的查处，部门之间监管责
6、任不明乃至推诿的问题。（三）民宿成“住改商”投诉“热点”，经营者与小区业主之间矛盾突出。近年来，随着重庆成为“网红”城市热度激增，吸引了许多外地游客前来重庆旅游，旅馆住宿业生意火爆。不少人看中这一商机，在住宅内也开起了“民宿”。由此引发了不少其他小区业主的不满，甚至出现民宿经营者与小区业主争锋相对、大打出手的情况，矛盾日益突出。一是小区安全问题。民宿的住客多为节假日外地来渝旅游客群，住宿时间短，人员流动频繁，有些民宿为规避检查，并未设置接待前台，住客多在网上预订房间后电话联系经营者获得房间密码，此类住客不但未进行身份登记，还常常因为找不到预订房间的楼栋号，在小区内四处乱窜，给小区业主带来较大的
7、安全隐患。二是公共设施损耗问题。同样是由于民宿住客多为外地游客的原因，人员流动频繁直接增加了小区公共设施诸如电梯、门禁系统等的使用频率，一旦损坏，就会动用小区业主的大修基金，对其他业主造成损失。三是公共资源被占用问题。居民住宅内的民宿大多将酒店用品外包给其他清洁公司清洗处理，不时就会将堆积如山的使用过的酒店用品运出小区，再将清洗处理好的酒店用品运回房间，因为数量多、体积大，在这个过程中，通常会完全占用一部电梯轿厢，另一方面，有些民宿的房间分布在多个楼层，在住客退房后，往往也会因为要更换多个楼层多个房间的酒店用品而反复搭乘电梯，如果楼栋本身电梯数量就少，势必会影响其他业主出行。四是扰民、环境卫生
8、问题。有些住客晚归、大声喧哗等，严重影响了其他业主的日常生活，部分住客随意乱扔垃圾，破坏公共环境卫生，让邻居苦不堪言。五是住改商法律问题。按照物权法的相关规定，居民住宅改变用途用作经营使用，需经利害关系业主同意，而上述矛盾点的存在，意味着利害关系业主不会同意民宿的经营，而民宿经营者已经从买房、租房、装修开始就投入了大量金钱和精力，当然不会轻言放弃，这也导致两方矛盾难以调和。二、有关建议：（一）加强制度设计。建议市住建委牵头制定“住改商”市场主体管理办法，明确“住改商”适用范围、监管部门、监管职责、信息交换、法律责任等，理清监管责任，切实规范“住改商”经营行为，形成部门间的监管合力，消除监管漏洞
9、。对历史原因已经形成的“住改商”行为，存在严重扰民已引起群访群诉事件的，建议在办法中明确由当地政府牵头，组织规划、住建、公安、生态环境、应急、市场监管等部门进行联合执法，对扰民严重、拒不改正的“住改商”违法行为予以强制取缔。通过规范一批违法“住改商”行为，营造社会舆论氛围，形成部门联动威慑力。（二）加强基层治理。建议街镇社区对辖区内的“住改商”经营者进行统筹管理，借助“网格化”管理手段，充分掌握业主或物业使用人将住宅改为经营性用房的情况，指导申请“住改商”的经营者取得有关利害关系业主同意的书面材料并对其“住改商”申请进行公示、征求小区业主意见；对确不存在扰民经营行为的，予以出具或指导业主委员会
10、出具同意其“住改商”的证明；对发现的擅自“住改商”从事经营活动的违法行为，及时抄告相关监管部门，将“住改商”矛盾遏制在萌芽阶段。（三）加强经营管理。建议由文旅部门会同公安、消防、卫健、市场监管等部门制定旅游业民宿经营管理办法，细化民宿经营管理制度，严格规范民宿经营行为。一是要求民宿经营者作为住客的“监管人”，负责接送住客入住和退房离开；规定门禁时间，约束住客不文明行为；避开早晚上下班高峰使用电梯等公共设备；二是明确民宿经营者按经营面积一定比例缴纳管理费用，用作小区业主共同收益及公共设备维护，解决电梯、门禁系统等因使用频率增加导致损耗加快等问题；三是如因民宿经营者管理不善引发多位居民多次投诉，调
11、查属实的，无条件进行取缔；四是不定期对网络平台进行约谈，要求其对平台上的民宿经营者严格审查，对发布的房源信息和广告进行监督管理，对不符合规范的民宿网监部门禁止其发布房源信息和广告。（四）加强安全防范。建议公安部门对全区居民住宅内的民宿进行全面排查摸底建档，纳入旅馆业监管范围，要求全部接入公安身份信息登记系统，安装接待前台监控摄像头，确保入住人员一人一证登记；消防部门对民宿消防设施进行全面排查，对不符合消防安全的责令限期整改；按照旅馆业治安管理办法的相关规定，完善防盗安全设施；结合小区实际情况，合理规划民宿经营位置，引导经营者相对集中经营（比如一个小区集中在一栋楼内）。（五）加强宣传引导。通过各种方式和渠道，加强对“住改商”有关法律法规及政策的宣传力度，让经营者、住户、以及业委会等相关各方充分知晓和理解“住改商”的相关规定，并自觉遵守执行，从源头上减少对“住改商”的争议。物业公司、业委会、居委会等应引导被侵权业主按照2009年最高人民法院发布的关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释中“人民法院对有利害关系业主请求住改商经营者排除妨害、消除危险、恢复原状或者赔偿损失的，应予支持”的精神，利用申请法律援助等方式，通过司法途径解决违法“住改商”造成的侵权行为，维护被侵权业主合法权益。
