第12章-《公共事业管理新论》-公共安全管理课件

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1、 公共事业管理 Public Service Administration 第第1212章章 公共安全管理公共安全管理 12.1 公共安全管理概述 12.2 公共安全危机应急预案 12.3 公共安全危机应急决策 12.4 公共安全危机的社会管理 12.5 公共安全危机管理沟通 12.6 自然灾害救助12.1 公共安全管理概述l12.1.1 公共安全及其重要性l12.1.2 公共安全危机的特点与分类l12.1.3 公共安全危机管理的要素12.1.1 公共安全及其重要性l公共安全是指社会在经济、社会、文化、人身健康、公共安全是指社会在经济、社会、文化、人身健康、生态环境、资源供给等诸方面所保持的一

2、种动态稳定生态环境、资源供给等诸方面所保持的一种动态稳定与协调状态，其安全程度取决于人类对自然灾害、社与协调状态，其安全程度取决于人类对自然灾害、社会经济异常以及突发性危机事件的抵御能力。会经济异常以及突发性危机事件的抵御能力。l公共安全是政府和百姓都非常关注的十分重要的社会公共安全是政府和百姓都非常关注的十分重要的社会问题，是人类社会发展和进步的必要条件。任何一个问题，是人类社会发展和进步的必要条件。任何一个社会的存在和发展，都需要公共安全，没有良好的公社会的存在和发展，都需要公共安全，没有良好的公共安全保障体系与措施，社会的存在与发展，人们的共安全保障体系与措施，社会的存在与发展，人们的生

3、存与生活就不可想象。因而维护公共安全，是关系生存与生活就不可想象。因而维护公共安全，是关系国计民生、社会安定和发展的大事；是国家实施法律、国计民生、社会安定和发展的大事；是国家实施法律、治国安邦的重要职能；是加强公共治理、建设强大国治国安邦的重要职能；是加强公共治理、建设强大国家的一项系统工程。家的一项系统工程。12.1.2 公共安全危机的特点与分类公共安全危机的特点与分类l公共安全危机的概念l公共安全危机是指因自然环境、社会变迁或人为原公共安全危机是指因自然环境、社会变迁或人为原因引起的，对公共领域的安全和社会成员的生存具因引起的，对公共领域的安全和社会成员的生存具有立即且严重威胁性，需要以

4、政府为领导的公共部有立即且严重威胁性，需要以政府为领导的公共部门在时间压力和不确定性极高情况下进行动态决策门在时间压力和不确定性极高情况下进行动态决策的、具有高度危险性和广泛破坏作用的紧急情境。的、具有高度危险性和广泛破坏作用的紧急情境。l公共安全危机的特点l危机涉及人数众多危机涉及人数众多l危机破坏性广泛且严重危机破坏性广泛且严重l危机的管理主体是政府或社会公共组织危机的管理主体是政府或社会公共组织l政治性及扩散性较强政治性及扩散性较强l公共安全危机的类型公共安全危机的类型l按不同角度进行分类l发生地域范围不同可划分为全球性危机、区域性危机、国家级危机和发生地域范围不同可划分为全球性危机、区

5、域性危机、国家级危机和地方危机地方危机l原因上可划分为自然力形成危机、人为原因引起的危机以及人与自然原因上可划分为自然力形成危机、人为原因引起的危机以及人与自然共同作用引发的危机共同作用引发的危机l危机内容角度可划分为政治危机事件、经济危机事件、生产性危机事危机内容角度可划分为政治危机事件、经济危机事件、生产性危机事件和社会群体性危机等件和社会群体性危机等l按不同利益主体进行分类l按利益主体不同，公共安全危机可分为冲突性危机和一致性危机按利益主体不同，公共安全危机可分为冲突性危机和一致性危机l按利益主体不同，也可以分为政府危机、企业危机和社会危机三大类按利益主体不同，也可以分为政府危机、企业危

6、机和社会危机三大类l其他分类l按危机发生的方式不同，可分为渗透性危机、周期性危机、突发性危按危机发生的方式不同，可分为渗透性危机、周期性危机、突发性危机机l按危机产生的后果，可分为有形损害的危机、无形损害的危机按危机产生的后果，可分为有形损害的危机、无形损害的危机l按危机的活动周期可分为以下三个时期：潜伏期、爆发期、新平衡期按危机的活动周期可分为以下三个时期：潜伏期、爆发期、新平衡期 l公共安全危机管理的主体l公共安全危机管理的主体是公共管理机构，这里的公共公共安全危机管理的主体是公共管理机构，这里的公共管理机构，既包括政府，又不限于政府，可能有社会团管理机构，既包括政府，又不限于政府，可能有

7、社会团体，可能有公民组织。体，可能有公民组织。l公共安全危机管理的客体l危机管理的客体是引发公共安全危机的突发性事件以及危机管理的客体是引发公共安全危机的突发性事件以及危机影响的对象。危机影响的对象。l突发公共事件是指突然发生造成或者可能造成重大人员突发公共事件是指突然发生造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件公共安全的紧急事件。12.1.3 公共安全危机管理的要素 l公共安全危机管理的原则l以人为本、生命至上的原则。以人为本、生命至上的原则。l快速反应、效率优先的原则。快速反应、效率优先的原则

8、。l预防为主、平战结合原则。预防为主、平战结合原则。l信息共享、沟通协调、协同的原则。信息共享、沟通协调、协同的原则。l政府为主、分级负责、分类分级管理的原则。政府为主、分级负责、分类分级管理的原则。l科学决策和权威决策相结合的原则。科学决策和权威决策相结合的原则。l特事特办和法治的原则。特事特办和法治的原则。l公共安全危机管理的模式及手段l监测预警。监测预警。l预控预防。预控预防。l应急处置。应急处置。l善后处理。善后处理。l研究评估。研究评估。l教育培训。教育培训。12.1.3 公共安全危机管理的要素12.2 公共安全危机应急预案l12.2.1 公共安全危机应急预案的概念与意义l12.2.

9、2 公共安全危机应急预案的内容与工作机制l12.2.3 公共安全危机应急预案的运行12.2.2 公共安全危机应急预案的概念与意义l概念 公共安全危机应急预案是指为应对社会突发事件如自然公共安全危机应急预案是指为应对社会突发事件如自然灾害、重特大事故、环境公害及人为破坏而预先作出的灾害、重特大事故、环境公害及人为破坏而预先作出的应急管理、指挥和救援方案。应急管理、指挥和救援方案。l意义 制定科学的应急预案的意义就在于：首先，应急预案确制定科学的应急预案的意义就在于：首先，应急预案确定了应急救援的范围和体系，使应急准备和应急管理不定了应急救援的范围和体系，使应急准备和应急管理不再无据可依、无章可循

10、；其次，制定应急预案有利于作再无据可依、无章可循；其次，制定应急预案有利于作出及时的应急反应，降低事故后果；第三，应急预案成出及时的应急反应，降低事故后果；第三，应急预案成为社会应对各种突发事件的响应基础，便于多部门协调为社会应对各种突发事件的响应基础，便于多部门协调形成风险防范系统。形成风险防范系统。12.2.3 公共安全危机应急预案的内容与工作机制l预案体系 应急预案一般应建立在综合防灾规划之上，并应当包括以下子系统：完善的应急预案一般应建立在综合防灾规划之上，并应当包括以下子系统：完善的应急组织管理指挥系统；强有力的应急工程救援保障体系；综合协调、应对应急组织管理指挥系统；强有力的应急工

11、程救援保障体系；综合协调、应对自如的相互支持系统；充分救灾的保障供应体系；体现综合救援的应急队伍自如的相互支持系统；充分救灾的保障供应体系；体现综合救援的应急队伍等。等。l预案分级 各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为四级：分为四级：级级( (特大特大) )、级级( (重大重大) )、级级( (较大较大) )和和级级( (一般一般) )。l组织体系l领导机构。领导机构。l办事机构。办事机构。l工作机构。工作机构。l专家机构。专家机构。l工作机制 各级政府要建立应对突发公共事件的预测预警、信息报告

12、、应急处置、恢复各级政府要建立应对突发公共事件的预测预警、信息报告、应急处置、恢复重建及调查评估等机制，提高应急处置能力和水平。重建及调查评估等机制，提高应急处置能力和水平。12.2.3 公共安全危机应急预案的运行公共安全危机应急预案的运行l预测与预警l根据预测分析结果，对可能发生和可以预警的公共危机事件进行预警。根据预测分析结果，对可能发生和可以预警的公共危机事件进行预警。预警级别依据突发公共危机事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展预警级别依据突发公共危机事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展势态，可划分为四级紧急程度，依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。势态，可划分为四级紧急程度，依次用红

13、色、橙色、黄色和蓝色表示。l应急处置l首先是信息报告，突发公共危机事件发生后，要立即报告，最迟不得超首先是信息报告，突发公共危机事件发生后，要立即报告，最迟不得超过过4 4小时，同时通报有关地区和部门。小时，同时通报有关地区和部门。l恢复与重建l善后处置。善后处置。l调查与评估。调查与评估。l恢复重建。恢复重建。l信息发布。信息发布。l信息发布l突发公共危机事件的信息发布应当及时、准确、客观、全面。事件发生突发公共危机事件的信息发布应当及时、准确、客观、全面。事件发生的第一时间要向社会发布信息，并根据事件处置情况做好后续发布工作。的第一时间要向社会发布信息，并根据事件处置情况做好后续发布工作。

14、12.3 公共安全危机应急决策l12.3.1 公共安全危机应急决策概述l12.3.2 政府公共安全危机管理系统12.3.1 公共安全危机应急决策概述l公共安全危机应急决策的内涵l公共安全危机应急决策是在政府主导下，政府、社会公共安全危机应急决策是在政府主导下，政府、社会团体和公众共同参与的为解决社会中突然发生的、严团体和公众共同参与的为解决社会中突然发生的、严重危害社会秩序、对社会的健康与公众的生命、财产重危害社会秩序、对社会的健康与公众的生命、财产安全以及正常生活造成重大损害的紧急事件或紧急状安全以及正常生活造成重大损害的紧急事件或紧急状态，制定并选择行动方案的过程。态，制定并选择行动方案的

15、过程。l公共安全危机应急决策的特征l高时效性。高时效性。l高风险性。高风险性。l非常规性。非常规性。l非预期性。非预期性。l创新性。创新性。12.3.1 公共安全危机应急决策概述l公共安全危机应急决策的原则 公共安全危机应急决策应遵循的原则可以分为两类：基本原则和特公共安全危机应急决策应遵循的原则可以分为两类：基本原则和特殊原则。殊原则。 （1 1）基本原则：）基本原则：l以人为本原则以人为本原则l切实可行原则切实可行原则l动态可调原则动态可调原则 （2 2）特殊原则：）特殊原则：l快速有效原则快速有效原则l经济合理原则经济合理原则l依法决策原则依法决策原则l责任追究原则责任追究原则12.3.

16、1 公共安全危机应急决策概述l公共安全危机应急决策的内容l危机事前决策危机事前决策l危机事中决策危机事中决策l快速决策分析快速决策分析l危机专家紧急咨询决策危机专家紧急咨询决策12.3.2 政府公共安全危机管理系统l中枢系统l按照一个国家或地区的有关法律，在出现危机的状态下，拥有作出最终按照一个国家或地区的有关法律，在出现危机的状态下，拥有作出最终决定权力并承担相应责任的决策者和决策机构，是公共决策系统运转的决定权力并承担相应责任的决策者和决策机构，是公共决策系统运转的核心部门，也是一切公共安全危机决策活动的中心核心部门，也是一切公共安全危机决策活动的中心。l信息系统l信息收集与处理。信息收集

17、与处理。l信息传播。信息传播。l咨询系统l公共安全危机决策咨询系统又称智囊团、脑库、思想库、思想工厂或公公共安全危机决策咨询系统又称智囊团、脑库、思想库、思想工厂或公共安全危机决策智囊系统，其主体是专家学者、社会组织或特设的机构共安全危机决策智囊系统，其主体是专家学者、社会组织或特设的机构l制度系统 公共安全危机决策制度系统主要包括以下几个方面：公共安全危机决策制度系统主要包括以下几个方面：l公共安全危机决策运行制度。公共安全危机决策运行制度。l公共安全危机决策绩效管理制度。公共安全危机决策绩效管理制度。l公共安全危机决策监督制度。公共安全危机决策监督制度。l公共安全危机决策问责制。公共安全危

18、机决策问责制。12.4 公共安全危机的社会管理l12.4.1 在公共安全危机管理中非政府组织的角色l12.4.2 非政府组织参与公共安全危机管理的途径l12.4.3 我国非政府组织参与公共安全危机管理的现实困境l12.4.3 我国非政府组织参与公共安全危机管理的对策12.4.1 在公共安全危机管理中非政府组织的角色l危机隐患的发现者和预防者l从危机预警的角度看，非政府组织及社区公民对于特定突发公共从危机预警的角度看，非政府组织及社区公民对于特定突发公共事件的发生有着更加敏锐、前瞻的洞察力，可以运用技术优势为事件的发生有着更加敏锐、前瞻的洞察力，可以运用技术优势为社会提供公共安全危机的风险预测，

19、向政府提出政策建议和应对社会提供公共安全危机的风险预测，向政府提出政策建议和应对措施。措施。l应急保障资源的补充者l在危机管理中，非政府组织及社区公民常常扮演了组织筹集民间善款善在危机管理中，非政府组织及社区公民常常扮演了组织筹集民间善款善物的角色。物的角色。l危机处理的专业服务者l非政府组织的专业性使它们在应对公共安全危机时可以提供更科学有效非政府组织的专业性使它们在应对公共安全危机时可以提供更科学有效的公共服务，这些专业性的服务包括受伤人员的医疗救护、受灾群众的的公共服务，这些专业性的服务包括受伤人员的医疗救护、受灾群众的安全转移与安置、伤亡人员及其家属的心理救援、学校重建、孤儿抚养、安全

20、转移与安置、伤亡人员及其家属的心理救援、学校重建、孤儿抚养、个案关怀、家庭回归、社区建设、志愿者和社会工作开展等。个案关怀、家庭回归、社区建设、志愿者和社会工作开展等。l危机信息的传递者l一方面，非政府组织及社区公民可以利用自身的优势，把应对危机的重一方面，非政府组织及社区公民可以利用自身的优势，把应对危机的重要措施和防治知识传送到公众，稳定民心，要措施和防治知识传送到公众，稳定民心，另一方面，非政府组织及社另一方面，非政府组织及社区公民由于其植根于社会基层，从而能将方方面面的需求信息反馈给政区公民由于其植根于社会基层，从而能将方方面面的需求信息反馈给政府。府。12.4.2 非政府组织参与公共

21、安全危机管理的途径l危机潜伏期 非政府组织参与危机管理的主要途径具体表现在：非政府组织参与危机管理的主要途径具体表现在：l增强危机意识、危机协防能力和危机应对能力。增强危机意识、危机协防能力和危机应对能力。l非政府组织制定自身的应急管理预案，成立相应的应急行动组织，以便在紧急状态下迅速投非政府组织制定自身的应急管理预案，成立相应的应急行动组织，以便在紧急状态下迅速投入战斗。入战斗。l向政府及社会提供预警。向政府及社会提供预警。l危机发展期及爆发期 非政府组织参与危机管理一般通过以下途径：非政府组织参与危机管理一般通过以下途径：l自救。自救。l提供资源支持或接受社会捐赠。提供资源支持或接受社会捐

22、赠。l组织志愿人员，开展志组织志愿人员，开展志l愿服务活动，关心和帮助因危机产生的、需要救助的受灾群体。愿服务活动，关心和帮助因危机产生的、需要救助的受灾群体。l协助支持政府应对危机。协助支持政府应对危机。l危机恢复期 非政府组织主要作用表现：非政府组织主要作用表现：l进行危机善后处理，辅助政府部门进行危机后的恢复重建工作。进行危机善后处理，辅助政府部门进行危机后的恢复重建工作。l充分收集和整合各种信息，全面分析危机产生的原因，掌握危机的一定规律性，充分收集和整合各种信息，全面分析危机产生的原因，掌握危机的一定规律性，以采取有效的预防措施，避免类似危机的再次发生并向政府提供相关对策建议等。以采

23、取有效的预防措施，避免类似危机的再次发生并向政府提供相关对策建议等。l参与政府危机管理的评估工作。参与政府危机管理的评估工作。12.4.3 我国非政府组织参与公共安全危机管理的现实困境l组织基础薄弱l目前，我国公民参与公共安全危机治理的组织基础依然薄弱，非目前，我国公民参与公共安全危机治理的组织基础依然薄弱，非政府组织如各类志愿者组织、慈善组织、社会团体、各类行业协政府组织如各类志愿者组织、慈善组织、社会团体、各类行业协会等在数量和能力水平上与国际水平相比差距还很大。会等在数量和能力水平上与国际水平相比差距还很大。l法律地位不明l目前关于非政府组织参与社会治理的合法地位问题依然悬而未决目前关于

24、非政府组织参与社会治理的合法地位问题依然悬而未决。虽然国家提出虽然国家提出“鼓励公民的有序政治参与鼓励公民的有序政治参与”，但公民有序参与和，但公民有序参与和公民有组织地参与并不等同。公民有序参与是指公民按照一定的公民有组织地参与并不等同。公民有序参与是指公民按照一定的程度和渠道参与还是公民通过组织化的形式参与仍是比较模糊的程度和渠道参与还是公民通过组织化的形式参与仍是比较模糊的问题。问题。l法律体系不规范l目前，我国已出台了目前，我国已出台了突发事件应对法突发事件应对法，这是我国非常态法律，这是我国非常态法律秩序的一部基本法，对危机应对与管理作出了详细的规定。但是，秩序的一部基本法，对危机应

25、对与管理作出了详细的规定。但是，对各类非政府组织在公共安全危机治理中的地位和作用没有给予对各类非政府组织在公共安全危机治理中的地位和作用没有给予足够的重视，没有对各类非政府组织参与公共安全危机治理的权足够的重视，没有对各类非政府组织参与公共安全危机治理的权利与义务作出明确的安排。利与义务作出明确的安排。12.4.3 我国非政府组织参与公共安全危机管理的对策l建立和完善公共安全危机管理的法律体系和责任机制l赋予各类非政府组织参与公共安全危机治理的权力l建立健全政府与非政府组织合作的协调机制l拓展非政府组织参与公共安全危机治理的领域12.5 公共安全危机管理沟通l12.5.1 公共安全危机沟通的涵

26、义与特点l12.5.2 公共安全危机沟通的运作l12.5.3 公共安全危机沟通中的媒体作用12.5.1 公共安全危机沟通的涵义与特点l公共安全危机沟通的涵义l公共沟通是指以政府为主体的公共部门，通过一定的公共沟通是指以政府为主体的公共部门，通过一定的媒介，向公众传播某些思想、与公众进行信息沟通以媒介，向公众传播某些思想、与公众进行信息沟通以及影响工作的过程。及影响工作的过程。l公共安全危机沟通的特点l目的的明确性。目的的明确性。l性质的公共性。性质的公共性。l方式的直接性。方式的直接性。l过程的互动性。过程的互动性。l手段的非常规性。手段的非常规性。l情境的不确定性。情境的不确定性。12.5.

27、2 公共安全危机沟通的运作在危机管理的沟通机制中，各种沟通渠道因主体的差异和特征，以及在危机管理的沟通机制中，各种沟通渠道因主体的差异和特征，以及在沟通机制中所承担的主要职能不同，可分为以下几大系统：信息管在沟通机制中所承担的主要职能不同，可分为以下几大系统：信息管理系统、决策系统、执行系统、信息发布系统。危机管理沟通机制的理系统、决策系统、执行系统、信息发布系统。危机管理沟通机制的运行原理如图运行原理如图12-112-1所示。所示。图12-1 公共安全危机沟通机制运行原理12.5.3 公共安全危机沟通中的媒体作用l媒体是政府与公众交流、沟通的桥梁。媒体的积极介入是公共安全危机管理的关键。在危

28、机事件的处理和应对中，政府应积极与媒体作深入的沟通、协调和合作，使媒体在政府的正确引导下对危机事件进行介入。具体而言应做到以下几点。l加强政府与媒体的合作加强政府与媒体的合作l强化新闻媒体的权利和责任意识强化新闻媒体的权利和责任意识l规范新闻媒体的行为规范新闻媒体的行为l创造媒体公正介入的秩序创造媒体公正介入的秩序l建立危机事务发言人制度建立危机事务发言人制度l规范互联网的信息发布和传播规范互联网的信息发布和传播12.6 自然灾害救助l12.6.1 自然灾害概述l12.6.2 我国自然灾害管理体制l12.6.3 自然灾害管理的机制l12.6.4 灾害救助法规体系及防灾规划12.6.1 自然灾害

29、概述l自然灾害的概念l自然灾害是指危及人类生命财产与生存条件的事件或现象和过程。自然灾害是人自然灾害是指危及人类生命财产与生存条件的事件或现象和过程。自然灾害是人类依赖的自然界中所发生的异常现象，它对人类社会所造成的危害往往是触目惊类依赖的自然界中所发生的异常现象，它对人类社会所造成的危害往往是触目惊心的，是公共安全危机发生的诱因之一。心的，是公共安全危机发生的诱因之一。l自然灾害的特征与分类l自然灾害具有潜在性和突发性，周期性和群发性，复杂性和多因性等特征。自然灾害具有潜在性和突发性，周期性和群发性，复杂性和多因性等特征。l按灾害事件的延续时间可将自然灾害分为：爆发型、迁延型和过度型。按灾害

30、事件的延续时间可将自然灾害分为：爆发型、迁延型和过度型。l按灾害发生的成因机制可将自然灾害分为：天文灾害、地球灾害和生物灾害。按灾害发生的成因机制可将自然灾害分为：天文灾害、地球灾害和生物灾害。l按灾害发生的现象特征可将自然灾害分为：洪涝、干旱、地震、台风等。按灾害发生的现象特征可将自然灾害分为：洪涝、干旱、地震、台风等。l根据灾害管理及减灾系统可将自然灾害分为七大类：气象灾害、海洋灾害、洪水根据灾害管理及减灾系统可将自然灾害分为七大类：气象灾害、海洋灾害、洪水灾害、地质灾害、地震灾害、农作物灾害、森林灾害。灾害、地质灾害、地震灾害、农作物灾害、森林灾害。l自然灾害的影响l对人身的危害。对人身

31、的危害。l对城市的危害。对城市的危害。l对工业和矿业的危害。对工业和矿业的危害。l对农、林、牧、渔业的危害。对农、林、牧、渔业的危害。l对交通的危害。对交通的危害。l对环境的危害。对环境的危害。l对心理和社会的影响大。对心理和社会的影响大。12.6.2 我国自然灾害管理体制l我国减灾救灾管理体制l中央层面的管理体制。中央层面的管理体制。 我国现阶段减灾救灾管理的基本领导体制是：党中央、国务院统一领导，部门分我国现阶段减灾救灾管理的基本领导体制是：党中央、国务院统一领导，部门分工负责，灾害分级管理，属地管理为主。工负责，灾害分级管理，属地管理为主。12.6.2 我国自然灾害管理体制l地方层面的管

32、理体制。地方层面的管理体制。 我国地方各级政府都有特定的部门承担灾害管理工作，这些部门各司其职，密切配合，形成我国地方各级政府都有特定的部门承担灾害管理工作，这些部门各司其职，密切配合，形成了灾害管理的工作网络。了灾害管理的工作网络。12.6.2 我国自然灾害管理体制l我国灾害管理体制存在的问题l在国家层面没有一个统一的自然灾害协调机制。在国家层面没有一个统一的自然灾害协调机制。l各部门在灾害管理中的职责不够明确。各部门在灾害管理中的职责不够明确。l各部门间和各协调机制间的沟通不够顺畅。各部门间和各协调机制间的沟通不够顺畅。l各部门、各层级制定救灾应急预案间的协调不够。各部门、各层级制定救灾应

33、急预案间的协调不够。l完善灾害管理体制的对策l建立中央、地方、企事业三位一体的灾害管理体制。建立中央、地方、企事业三位一体的灾害管理体制。l建立全民防灾减灾体制。建立全民防灾减灾体制。12.6.3 自然灾害管理的机制l自然灾害救助的准备机制l资金准备。资金准备。l救灾物资储备。救灾物资储备。l通信和信息准备。通信和信息准备。l救灾装备准备。救灾装备准备。l人力资源准备。人力资源准备。l社会动员准备。社会动员准备。l宣传、培训和演习。宣传、培训和演习。l自然灾害的预警预报、灾情信息的报告和会商机制l灾害预警预报。灾害预警预报。l灾情信息报告机制。灾情信息报告机制。l灾情核定会商机制。灾情核定会商

34、机制。12.6.3 自然灾害管理的机制l自然灾害救助应急预案启动机制 当出现下列任何一种情况时，可启动国家自然灾害救助应急预案当出现下列任何一种情况时，可启动国家自然灾害救助应急预案l省省( (区、市区、市) )行政区域内，发生水旱灾害，台风、冰雹、雪、沙尘暴等行政区域内，发生水旱灾害，台风、冰雹、雪、沙尘暴等气象灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，风暴潮、海啸等海气象灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害，森林草原火灾和重大生物灾害等自然灾害，一次灾害过程出洋灾害，森林草原火灾和重大生物灾害等自然灾害，一次灾害过程出现下列情况之一的：因灾死亡现下列情况之一的：因灾

35、死亡3030人以上；因灾紧急转移安置群众人以上；因灾紧急转移安置群众1010万万人以上；因灾倒塌房屋人以上；因灾倒塌房屋1 1万间以上。万间以上。l发生发生5 5级以上破坏性地震，造成级以上破坏性地震，造成2020人以上人员死亡或紧急转移安置群众人以上人员死亡或紧急转移安置群众1010万人以上或房屋倒塌和严重损坏万人以上或房屋倒塌和严重损坏1 1万间以上。万间以上。l事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等其他突发公共事件造成大事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等其他突发公共事件造成大量人员伤亡、需要紧急转移安置或生活救助，视情况启动预案。量人员伤亡、需要紧急转移安置或生活救助，视情况启动预案

36、。l自然灾害救助应急响应机制l根据突发性自然灾害的危害程度等因素，国家设定四个自然灾害救助根据突发性自然灾害的危害程度等因素，国家设定四个自然灾害救助应急响应等级。应急响应等级。(1) (1) 级响应。级响应。(2) (2) 级响应。级响应。(3) (3) 级响应。级响应。(4) (4) 级响应。级响应。12.6.3 自然灾害管理的机制l信息发布机制l信息发布的原则。坚持实事求是、及时准确的原则，信息发布的原则。坚持实事求是、及时准确的原则，要在第一时间向社会发布简要信息，并根据灾情发展要在第一时间向社会发布简要信息，并根据灾情发展情况做好后续信息发布工作。情况做好后续信息发布工作。l信息发布

37、的内容。主要包括受灾的基本情况、抗灾救信息发布的内容。主要包括受灾的基本情况、抗灾救灾的动态及成效等。灾的动态及成效等。l灾后评估、救助和恢复重建机制l组织核查灾情。组织核查灾情。l开展灾情评估。开展灾情评估。l灾后救助。灾后救助。l恢复重建。恢复重建。12.6.4 灾害救助法规体系及防灾规划l自然灾害救助相关法律法规体系l从上世纪从上世纪90年代开始，我国开始逐步建立应对各种自然灾害的法律。防震、防年代开始，我国开始逐步建立应对各种自然灾害的法律。防震、防洪抗旱、防震减灾、防沙治沙、气象、消防等方面基本上都做到了有法可依。洪抗旱、防震减灾、防沙治沙、气象、消防等方面基本上都做到了有法可依。我

38、国在灾害救助方面法律体系尚不完善，汶川地震后我国出现了过渡性安置、我国在灾害救助方面法律体系尚不完善，汶川地震后我国出现了过渡性安置、灾后管理、救灾资金和物资的监管等许多问题，这些问题在法律规定上尚存空灾后管理、救灾资金和物资的监管等许多问题，这些问题在法律规定上尚存空白，处理巨灾缺乏法律依据。白，处理巨灾缺乏法律依据。l灾害救助标准体系l灾害救助标准体系的建立是救灾资金实现规范化管理的重要标志，灾害救助标灾害救助标准体系的建立是救灾资金实现规范化管理的重要标志，灾害救助标准是救灾资金拨付制度的一项核心内容。我国准是救灾资金拨付制度的一项核心内容。我国20112011年正式发布和实施年正式发布

39、和实施自然灾自然灾害管理基本术语害管理基本术语和和社会捐助款物管理和使用规范社会捐助款物管理和使用规范两项减灾救灾推荐性国两项减灾救灾推荐性国家标准。另外民政部还发布了家标准。另外民政部还发布了救灾帐篷救灾帐篷、救灾被服救灾被服和和救灾装具救灾装具等等十六项行业标准。为使受灾群众基本生活得到更好的保障，我国灾害救助标准十六项行业标准。为使受灾群众基本生活得到更好的保障，我国灾害救助标准还应进一步细化和完善。还应进一步细化和完善。l减灾规划与灾害救助预案l我国已颁布实施了我国已颁布实施了中华人民共和国减灾规划中华人民共和国减灾规划、国家综合减灾十一五规划国家综合减灾十一五规划等减灾的专项规划，建

40、立了政府统一领导、部门分工负责、灾害分级管理、等减灾的专项规划，建立了政府统一领导、部门分工负责、灾害分级管理、属地管理为主的减灾救灾领导体制和工作机制。我国突发公共事件总体应急预属地管理为主的减灾救灾领导体制和工作机制。我国突发公共事件总体应急预案包括案包括25个专项和个专项和80个部门预案，大部分省级应急预案编制也已基本完成。但个部门预案，大部分省级应急预案编制也已基本完成。但是，我国减灾规划与灾害救助预案工作还不完善，如我国防灾规划的体系仍不是，我国减灾规划与灾害救助预案工作还不完善，如我国防灾规划的体系仍不健全，我国灾害应急预案缺乏针对性和可操作性，不同类型灾害应急预案大同健全，我国灾

41、害应急预案缺乏针对性和可操作性，不同类型灾害应急预案大同小异，只有原则性的规定，缺乏具体有针对性的操作措施。小异，只有原则性的规定，缺乏具体有针对性的操作措施。复习思考题l什么是公共安全危机？什么是公共安全危机？l什么是公共安全危机管理？什么是公共安全危机管理？l什么是公共危机应急预案？什么是公共危机应急预案？l试述突发公共事件的处理机制。试述突发公共事件的处理机制。l社会组织为什么要参与公共安全危机管理？社会组织为什么要参与公共安全危机管理？l非政府组织是怎样参与公共安全危机管理的非政府组织是怎样参与公共安全危机管理的？l什么是自然灾害？什么是自然灾害？l试述我国灾害救助体系内容。试述我国灾

42、害救助体系内容。案例分析美国食品安全监管中的信息公开制度 中美在食品安全问题上有着共同的经历。近年来，这两个国家相继暴发过食品安全危机，使公众和负责保护公众卫生的监管机构非常担忧。在过去的三个月中，针对遭到曝光的多种受污染食品，中国各监管机构和执法部门严厉打击了实施这些危险行为的个人和企业。 若干年前，类似的危险情况在美国的食品行业中也非常普遍。上世纪初，厄普顿辛克莱等一批记者揭露了芝加哥肉制品产业中隐藏的秘密。辛克莱揭露的多种情况包括：将鲜猪肉储存在有老鼠出没的房间和垃圾桶中；重新出售在欧洲禁止出售的香肠；用化学品将火腿片变成褐色，冒充“烟熏火腿”，出售给毫无戒备之心的各家各户。政府调查部门

43、证实了辛克莱以及其他记者、调查员和研究者的公开报道。 这些内幕被披露之后，公众大声疾呼，打破了相关政治阻碍，使新的食品药品法规得以通过，解决了上述危机。 美国的食品安全监管和执行通常依靠检查，以及其他更严厉的手段，例如刑事诉讼和查封。但即使拥有这些强制手段，美国的食品安全监管部门，例如食品和药品管理局(下称FDA)也意识到无法实现食品安全。检查人员和公诉人的数量远少于数量众多的食品生产商、供应商、分销商和零售商。每年，FDA抽检全美25%的食品设备，而进口食品的抽查率不到1%。食品和药品案件年均审判300400起，远少于平时能够发现的违规数量。 案例分析 美国式方法是发动食品安全相关各方的力量

44、，提高各方发现问题、制定解决方案并加以实施的能力。食品安全体系中关键的利害关系方有：社会成员，包括消费者和消费者团体，其中有很多为独立的非营利性组织、学者、律师和新闻媒体；食品生产行业；政府。 遇到食品安全问题时，我们不能指望消费者个人具备专业能力，能够对所有问题进行分析，为复杂的社会政策和监管流程作出有意义的贡献。但消费者团体是有组织的，这种独立的非营利性组织能够发挥出集体力量和政治影响，以确保相关部门在政治和决策过程中能够听到普通消费者的呼声。没有消费者群体的参与，法律可能就无法体现普通民众的需求。 在这个问题上，无论是哪一边的利害关系人，他们只有在公开、广泛地掌握食品安全事故和各种问题的

45、信息时，才能发挥作用。在美国的食品安全体系中，有一些核心的法律规范支撑着这一程序。 首先是政府信息公开。FDA掌握着数百万份关于食品和药品安全的文件，包括对公司的检查结果，以及食品安全操作与管理程序手册。1971年以前，FDA只是将10%的记录公之于众。但是就在那年，该机构实施了一项新规定，使90%的文件得以公开。今天，任何人都可以在其网站上找到FDA的原始检查报告。联邦和地方政府对零售商和饭店进行检查，这些部门也会将原始的数据放到网站上。 当时，许多官员反对变更这一规定。他们担心一旦信息披露，会有助于企业规避法律，或者使公众对该机构的监管效力失去信心。 案例分析 例如，有些内部准则建议检查员

46、可以在什么情况下宣布违法，一些官员担心内部准则的披露会让食品行业更容易找到监管的漏洞。还有些官员认为准则的披露会使公众认为政府容忍了一些不卫生的食品，从而认为政府监管不力。 事实上，回首这40年的发展，信息公开在很大程度上改善了FDA的工作。例如，公布检查报告，以让消费者明智地选择在哪里吃，吃什么。食品生产行业也能从报告中了解到如何适用标准，以便更好地使其行为符合法律的预期。其他学界专家能够分析数据，更好地理解食品供应的问题可能出在哪里，并就解决方案提出建议。信息披露能够帮助社会公众增强，而不是削弱对FDA的信心。 其次，风险交流。在危机中，公共卫生部门如何与公众有效地就风险进行沟通？这是如今

47、美国食品安全机构面临的最大挑战之一。例如，食源性疾病暴发期间，科学数据通常并不完整，事态在不断变化，决策者面临着多种未知因素。 FDA秉承的主要原则是，一旦暴发食品安全问题，考虑决定何时何地同公众就风险进行沟通时，主要目标是必须保护公众的健康，而非保护食品行业。这是该机构与公众之间信任的基础。只有建立在公众和监管部门互相信任的基础上，公众才会采取该机构要求的行动。没有信任，公众就不会听信该机构的说法，比如危机已经结束，或者食品实现安全供应。在过去的几年中，公众对FDA处理各种国内安全危机有所不满。例如，2008年美国沙门氏菌突然暴发，这种病菌能够通过食物进行传播，并导致死亡。基于对病菌暴发的数

48、据案例分析分析，FDA建议消费者避免食用西红柿。当时，美国16个州共有145起发病案例，都与共同的食品来源相关。因此，美国家庭在6周内大幅减少西红柿的消费，给这一产业带来了巨大损失。但是，随着调查的继续，进一步的科学数据表明事实上西红柿并非主要的污染源。 在这件事情上，FDA也受到了不同的批评声音。有些人认为该机构的信息发布太慢；而种植者也感到不满，认为该机构不应这么快就断定他们的产品有问题。即使到今天，有关这一问题还在继续争论中。但要想实现原则上的平衡，唯一的办法就是该机构预先透明公开如何应对危机，在危机中直接表明已知情况和未知情况，继续完善科学方法，以精确确定污染源。 第三，公开的立法和规

49、则的制定流程。事实上，在过去几年中，由于对食品安全危机的公开报道，以及风险交流的困难使得立法部门和食品生产行业都意识到必须改善食品安全监管体制。 刚刚通过的食品安全现代化法案中的主要部分有：为供应链中的不同环节，比如生产、分销和产品的销售环节制定新的安全标准。建立食品检测实验室，为食品追踪系统建立新的标准，后者从农场一直追踪到零售商店。FDA还拥有更大的权力，阻止疑似不安全的食品流入市场，并且现在能够发布强制性召回。 新法是消费者团体、食品行业中的大小生产商、分销商以及零售商辩论和妥协的产物。立法者在制定草案时召开了多次公开听证会。有一次，消费者团体和食品行业团体联合起来，共同成立一个非营利性

50、的组织，强烈要求政府给予FDA更多的经费。 案例分析 第四，可以并便于进行诉讼。政府的执行能力受到时间、资源和人力上的限制。民事诉讼是保障食品和药品规则的执行，受害人能够获得赔偿的另一个手段。在侵权诉讼中，违规的食品生产商要承担赔偿，这能够刺激企业采取安全的防范措施。面临被起诉的威胁，以及名誉可能会遭受潜在损害，这些能够激励生产商建立并完善质量控制体系。同时这也会刺激建立与法律责任和召回相关的大范围保险体系。 但是，个人消费者通常没有足够的时间和能力去跟一个庞大的食品公司打官司。因此，美国法律制定了一些机制，例如基于意外事故的费用协议，以及集团诉讼，以降低受害一方的诉讼成本。民事诉讼也提供了信

51、息披露的平台：原被告能够根据法律出示文件和证人，与对方进行交换。通过这一流程，事实得以公开，并教育了当事人双方和公众食品的潜在问题。 媒体曝光所带来的关注度，透明的立法与监管流程，以及侵权诉讼体系能够创建良好的环境，鼓励食品企业采取预防措施，以保护其形象和声誉。不良食品最终会损害企业的利益。那些无视所有上述机制，违反法律的企业是严格执法的重点。 尽管拥有了这些机制，今天美国的食品安全体系仍还处在发展进步阶段。在过去的十年中，食品供应链的全球化以及进口食品的增长，已经改变了食品行业的收获、加工和销售方式。与此同时，美国人的饮食习惯也有所改变，例如对海鲜和四季时令产品的需求增加。在中国以及世界各地，食品生产和消费方式正在发生变化。对于任何国家而言，要想成功应对这些挑战，不仅需要执行部门的关注和参与，还需要社会各界的参与。