8公共政策执行[共56页]

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1、公公 共共 政政 策策 学学主讲人：林主讲人：林 耘耘1第八章第八章 公共政策执行公共政策执行本章要点本章要点政策执行的涵义与作用政策执行的涵义与作用政策执行过程的环节与手段政策执行过程的环节与手段政策执行的理论模型政策执行的理论模型影响政策有效执行的因素影响政策有效执行的因素2【案例案例】政府部门预算公开政府部门预算公开不妨学学香港不妨学学香港 n20112011年年3 3月月3030日，国土资源部在官方网站发布了日，国土资源部在官方网站发布了“20102010年部门预算年部门预算”，这是我国决定，这是我国决定“三年内公开中央部门预算三年内公开中央部门预算”后，第一个公开部门预后，第一个公开

2、部门预算的中央部委算的中央部委 。政府部门预算从不公开到公开，这体现了我国民主。政府部门预算从不公开到公开，这体现了我国民主法治的进步，也体现了我国在建设透明、责任政府上的决心，具有重法治的进步，也体现了我国在建设透明、责任政府上的决心，具有重要的进步意义。但是，政府部门的预算光公开还不够，关键是要让群要的进步意义。但是，政府部门的预算光公开还不够，关键是要让群众看得懂，为公众监督创造条件。众看得懂，为公众监督创造条件。n在香港，政府财政预算不是在出炉之后才向社会公布的，而是在制定在香港，政府财政预算不是在出炉之后才向社会公布的，而是在制定的过程中就阶段性地向社会、向民众咨询，获得反馈后进行修

3、改。预的过程中就阶段性地向社会、向民众咨询，获得反馈后进行修改。预算案中算案中8282个政府开支项目逐一罗列，最近个政府开支项目逐一罗列，最近5 5年收支统计一目了然，纳年收支统计一目了然，纳税人缴纳的每一分钱怎么花，花在哪里，香港市民都能在特区政府网税人缴纳的每一分钱怎么花，花在哪里，香港市民都能在特区政府网站上找到详细数据；文字、数据配合大量插图、表格、漫画，特区的站上找到详细数据；文字、数据配合大量插图、表格、漫画，特区的财政预算案读来饶有趣味；预算案中不仅编列当年预算，还附上其后财政预算案读来饶有趣味；预算案中不仅编列当年预算，还附上其后5 5年收支中期预测，协调短长期整体经济规划等。

4、在咨询互动的过程年收支中期预测，协调短长期整体经济规划等。在咨询互动的过程中，所有的问题都会清晰明了，民众也会对预算中自己关心的部分了中，所有的问题都会清晰明了，民众也会对预算中自己关心的部分了然于胸。然于胸。 3第第1 1节节 公共政策执行概述公共政策执行概述 一、政策执行的涵义与作用一、政策执行的涵义与作用 1.1.涵义涵义:政策执行是在政策制定完成之后，政策执行是在政策制定完成之后，将政策所规定的内容变为现实的过程，是政策执将政策所规定的内容变为现实的过程，是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各

5、种取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。从而实现既定政策目标的活动过程。 4一、政策执行的涵义与作用一、政策执行的涵义与作用n2.作用作用:n确保政策目标的实现确保政策目标的实现n检验政策的成效检验政策的成效n为后继政策制定提供重要依据为后继政策制定提供重要依据5 1. 1. 兴起兴起 19731973年普雷斯曼和韦达夫斯基（年普雷斯曼和韦达夫斯基（T.L. T.L. Pressman and A. WildavskyPressman and A. Wildavsky）对美国

6、联邦）对美国联邦政府的创造就业机会的政策项目政府的创造就业机会的政策项目“奥克奥克兰计划兰计划”执行的跟踪研究而写成的报告执行的跟踪研究而写成的报告执执行行一书的出版作为标志。一书的出版作为标志。二、政策执行研究的兴起二、政策执行研究的兴起6 2 2原因原因 从理论上看：在美国从理论上看：在美国6060年代末年代末7070年代初政策年代初政策科学研究的视野拓宽，要求对政策系统和政策科学研究的视野拓宽，要求对政策系统和政策过程的各种因素和环节作全面深入的研究。过程的各种因素和环节作全面深入的研究。 从政策实践上看：许多政策项目并没有取从政策实践上看：许多政策项目并没有取得预期的结果，这促使人们去

7、评估政策，并寻得预期的结果，这促使人们去评估政策，并寻找政策执行方面的原因。找政策执行方面的原因。二、政策执行研究的兴起二、政策执行研究的兴起7 1 1“自上而下自上而下” ” 模式模式 （1）政策制定与政策执行是有界限的、分离的、连续）政策制定与政策执行是有界限的、分离的、连续的；的； （2）政策制定者设定目标，政策执行者执行目标；）政策制定者设定目标，政策执行者执行目标； （3） 政策执行的决定本质上是非政治性的与技术性的；政策执行的决定本质上是非政治性的与技术性的；执行者的责任为中立的、客观的、理性的与科学的形式。执行者的责任为中立的、客观的、理性的与科学的形式。 这种模式关注的焦点是政

8、策制定者这种模式关注的焦点是政策制定者，强调政策制定强调政策制定者的优越地位，执行者必须秉承上级的意志。者的优越地位，执行者必须秉承上级的意志。三、政策执行研究的途径三、政策执行研究的途径8三、政策执行研究的途径三、政策执行研究的途径2 2“自下而上自下而上” ” 模式模式（1）有效的政策执行是包含多元组织的执构；）有效的政策执行是包含多元组织的执构；（2）政策执行结构是有共识的自我选择过程；）政策执行结构是有共识的自我选择过程；（3）有效的政策执行是多元行动者的复杂互动结果，）有效的政策执行是多元行动者的复杂互动结果，而非单一机构的贯彻政政策目标的行动结果；而非单一机构的贯彻政政策目标的行动

9、结果；（4） 有效的政策执行是基层官僚或地方执行机关的有效的政策执行是基层官僚或地方执行机关的裁量权，而非阶层结构的指挥命令系统；裁量权，而非阶层结构的指挥命令系统；（5）有效的政策执行必然涉及妥协、交易或联盟的）有效的政策执行必然涉及妥协、交易或联盟的活动，故互惠性远比监督性功能更为重要。活动，故互惠性远比监督性功能更为重要。 这种模式的焦点集中于某一政策领域中的地方执这种模式的焦点集中于某一政策领域中的地方执行结构，强调多元行动者追求目标的策略互动。行结构，强调多元行动者追求目标的策略互动。9三、政策执行研究的途径三、政策执行研究的途径3 3整合型模式整合型模式整合自上而下和自下而上两种模

10、式，认为整合自上而下和自下而上两种模式，认为政策执行是那些寻求将政策付之于实践的政策政策执行是那些寻求将政策付之于实践的政策制定者与那些采取行动者之间随时发生相互作制定者与那些采取行动者之间随时发生相互作用和谈判的过程。用和谈判的过程。10三、政策执行研究的途径三、政策执行研究的途径4. 4. 工具选择途径工具选择途径政策执行在很大程度上包含了将一个或政策执行在很大程度上包含了将一个或更多的政府的基本工具应用到政策问题上，更多的政府的基本工具应用到政策问题上，这些基本工具被称为政策工具。这些基本工具被称为政策工具。这种途径研这种途径研究为什么政府从许多可供利用的工具中选择究为什么政府从许多可供

11、利用的工具中选择特定的工具，以及是否可以在政策执行过程特定的工具，以及是否可以在政策执行过程中探明工具选择的模式或风格等问题。中探明工具选择的模式或风格等问题。11三、政策执行研究的途径三、政策执行研究的途径n5.5.政策网络途径政策网络途径n政策网络是指由于资源相互依赖而联系在一起的政策网络是指由于资源相互依赖而联系在一起的一群组织或者若干群组织的联合体一群组织或者若干群组织的联合体 。n该研究途径认为公共政策过程是包含政府、志愿该研究途径认为公共政策过程是包含政府、志愿部门、学者、私营部门等正式与非正式主体的政部门、学者、私营部门等正式与非正式主体的政策网络。策网络。网络主体各自拥有不同资

12、源，没有一个网络主体各自拥有不同资源，没有一个主体能够主导政策过程。政策过程本质就是各种主体能够主导政策过程。政策过程本质就是各种政策主体通过正式与非正式互动，交换信息、资政策主体通过正式与非正式互动，交换信息、资源、协调目标、策略和价值，以期解决公共问题源、协调目标、策略和价值，以期解决公共问题的相互影响、相互作用的动态过程。的相互影响、相互作用的动态过程。该途径强调该途径强调政策网络关系结构对政策执行的影响。政策网络关系结构对政策执行的影响。12一、政策执行过程的环节一、政策执行过程的环节Step 1Step 2Step 5Step 4Step 3Step 7Step 6政策政策宣传宣传政

13、策政策分解分解物质物质准备准备组织组织准备准备政策政策实验实验全面全面实施实施协调协调监控监控政策政策效果效果要点：统一思想要点：统一思想要点：制定计划要点：制定计划要点：财力物力要点：财力物力要点：机构、人要点：机构、人员、制度员、制度要点：验证、反馈要点：验证、反馈要点：严格执行要点：严格执行要点：贯穿全程要点：贯穿全程第第2 2节节 政策执行的过程与手段政策执行的过程与手段13第第2 2节节 政策执行的过程与手段政策执行的过程与手段 一、政策执行过程的环节一、政策执行过程的环节 1 1政策宣传政策宣传政策宣传是政策执行过程的起始环节和政策宣传是政策执行过程的起始环节和一项重要的功能活动。

14、政策执行活动是由许一项重要的功能活动。政策执行活动是由许多人员一起协作完成的。要使政策得到有效多人员一起协作完成的。要使政策得到有效执行，必须首先统一人们的思想认识。政策执行，必须首先统一人们的思想认识。政策宣传就是统一人们思想认识的一个有效手段。宣传就是统一人们思想认识的一个有效手段。 14一、政策执行过程的环节一、政策执行过程的环节n2 2政策分解政策分解 政策分解就是通常所说的制定计划。要使政策执政策分解就是通常所说的制定计划。要使政策执行顺利进行，就必须在政策基本原则指导之下，对总行顺利进行，就必须在政策基本原则指导之下，对总体目标进行分解，编制出政策执行活动的体目标进行分解，编制出政

15、策执行活动的“线路图线路图”，明确工作任务指向，使执行活动有条不紊地进行。，明确工作任务指向，使执行活动有条不紊地进行。客观性原则客观性原则适应性原则适应性原则 全面性原则全面性原则 一致性原则一致性原则 15一、政策执行过程的环节一、政策执行过程的环节n3 3物质准备物质准备物质准备是保证政策执行顺利进行物质准备是保证政策执行顺利进行的经济基础，是必不可少的环节。物质的经济基础，是必不可少的环节。物质准备主要是指必需的财力（经费）和必准备主要是指必需的财力（经费）和必要的物力（设备）两方面的准备。要的物力（设备）两方面的准备。16 4 4组织准备组织准备组织准备工作是政策具体贯彻落实的保障机

16、组织准备工作是政策具体贯彻落实的保障机制。制。确定政策执行机构确定政策执行机构 配备胜任称职的领导者和一般的政策执行人员配备胜任称职的领导者和一般的政策执行人员 制定必要的管理法规制度制定必要的管理法规制度目标责任制目标责任制 检查监督制度检查监督制度 奖励惩罚制度奖励惩罚制度 一、政策执行过程的环节一、政策执行过程的环节17一、政策执行过程的环节一、政策执行过程的环节n5 5政策实验政策实验政策实验既可以验证政策，如发现偏差，政策实验既可以验证政策，如发现偏差，及时反馈信息，修改和完善政策，又可以从中及时反馈信息，修改和完善政策，又可以从中取得带有普遍指导意义的东西，如实施的方法、取得带有普

17、遍指导意义的东西，如实施的方法、步骤、注意事项等，为政策的全面实施取得经步骤、注意事项等，为政策的全面实施取得经验。验。 政策实验的步骤政策实验的步骤：选择实验对象选择实验对象设计实验方案设计实验方案总结实验结果总结实验结果18一、政策执行过程的环节一、政策执行过程的环节n6 6全面实施全面实施政策的全面实施是政策实施过程中政策的全面实施是政策实施过程中操作性、程序性最强、涉及面最具体、操作性、程序性最强、涉及面最具体、最广泛的一个环节。全面实施政策要求最广泛的一个环节。全面实施政策要求严格遵循政策执行的基本原则，充分发严格遵循政策执行的基本原则，充分发挥政策执行的功能要素，以保证政策目挥政策

18、执行的功能要素，以保证政策目标的圆满实现。标的圆满实现。19一、政策执行过程的环节一、政策执行过程的环节7 7协调与监控协调与监控政策的协调与监控贯穿于政策实施全过政策的协调与监控贯穿于政策实施全过程。协调做好了，才能使执行人员及其他有程。协调做好了，才能使执行人员及其他有关人员做到思想观念上的认识统一和行动上关人员做到思想观念上的认识统一和行动上的一致。的一致。 监控是政策实施过程的保障环节。监控是政策实施过程的保障环节。必须对整个实施过程加强监控，以保证政策必须对整个实施过程加强监控，以保证政策的全面贯彻和落实。的全面贯彻和落实。20 政策执行手段是指政策执行机关政策执行手段是指政策执行机

19、关及其执行者为完成一定政策任务，达及其执行者为完成一定政策任务，达到一定政策目标，而采取的各种措施到一定政策目标，而采取的各种措施和方法。和方法。 二、政策执行的手段二、政策执行的手段21二、政策执行的手段二、政策执行的手段1 1行政手段行政手段行政手段是指依靠行政组织的权威，采行政手段是指依靠行政组织的权威，采用行政命令、指示、规定及规章制度等行政用行政命令、指示、规定及规章制度等行政方式，按照行政系统、行政层次和行政区划方式，按照行政系统、行政层次和行政区划来实施政策的方法。行政手段有着权威性、来实施政策的方法。行政手段有着权威性、强制性、对象的有限性和时效性三个显著的强制性、对象的有限性

20、和时效性三个显著的特点。特点。22二、政策执行的手段二、政策执行的手段n2 2法律手段法律手段法律手段是指通过各种法律、法令、法律手段是指通过各种法律、法令、法规、司法、仲裁工作，特别是通过行法规、司法、仲裁工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整政策执行活动政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。法律手段除了与行中各种关系的方法。法律手段除了与行政手段一样具有权威性和强制性外，它政手段一样具有权威性和强制性外，它还具有稳定性和规范性的特点。还具有稳定性和规范性的特点。23二、政策执行的手段二、政策执行的手段n3 3经济手段经济手段经济手段是指根据客观经济规律和物质利经济手段是指根

21、据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过程中的各种不同经济利益之间的关系，以促进程中的各种不同经济利益之间的关系，以促进政策顺利实施的方法。政策顺利实施的方法。 经济手段运用价格、工资、利润、利息、经济手段运用价格、工资、利润、利息、税收、资金、罚款以及经济责任、经济合同等税收、资金、罚款以及经济责任、经济合同等来组织、调节和影响政策执行者和政策对象活来组织、调节和影响政策执行者和政策对象活动。经济手段不同于行政手段和法律手段，它动。经济手段不同于行政手段和法律手段，它有间接性、有偿性和关联性三个特性。有间接性、有偿性和关联性三个特

22、性。24二、政策执行的手段二、政策执行的手段4 4思想诱导手段思想诱导手段思想诱导手段是一种以人为中心的人本思想诱导手段是一种以人为中心的人本主义管理方法，它通过运用非强制性手段，主义管理方法，它通过运用非强制性手段，诱导政策执行者和政策对象自觉自愿地去贯诱导政策执行者和政策对象自觉自愿地去贯彻执行政策，而不从事与政策相违背的活动。彻执行政策，而不从事与政策相违背的活动。常用的思想诱导手段有：制造舆论，说服教常用的思想诱导手段有：制造舆论，说服教育，协商对话，奖功罚过等。育，协商对话，奖功罚过等。25【新闻新闻】 云南师宗矿难云南师宗矿难: :领导伪装带班下井逃生领导伪装带班下井逃生20112

23、011年年1111月月1010日，云南曲日，云南曲靖师宗县私庄煤矿发生矿靖师宗县私庄煤矿发生矿难，截至难，截至1414日上午，矿难日上午，矿难已致已致3434人死亡。多名目击人死亡。多名目击者和当班矿工表示，当天者和当班矿工表示，当天的私庄煤矿值班领导齐谷的私庄煤矿值班领导齐谷明并未按规定带班下井。明并未按规定带班下井。事发时，他正在矿上睡觉，事发时，他正在矿上睡觉，事发后才匆忙下井，并伪事发后才匆忙下井，并伪装井下逃生的假象。装井下逃生的假象。 26【案例案例】 “领导与矿工同时下井领导与矿工同时下井”遭遇执行难遭遇执行难 27国务院国务院: :煤矿领导要轮流带班煤矿领导要轮流带班和工人同时

24、下井和工人同时下井n20102010年年7 7月月7 7日，国务院召开常务会议，要求严格企业日，国务院召开常务会议，要求严格企业安全管理，安全管理，“企业领导要轮流现场带班，煤矿和非煤企业领导要轮流现场带班，煤矿和非煤矿山要有矿领导带班并与工人同时下井、升井。矿山要有矿领导带班并与工人同时下井、升井。”n这一规定的提出，立即受到社会的高度关注，认这一规定的提出，立即受到社会的高度关注，认为煤矿领导与矿工同时下井、升井，必将有效遏制煤为煤矿领导与矿工同时下井、升井，必将有效遏制煤矿事故的高发势头。此前，矿事故的高发势头。此前，20052005年年1010月，国家有关部月，国家有关部门就明确要求煤

25、矿企业，门就明确要求煤矿企业，“确保每个班次至少有确保每个班次至少有1 1名负名负责人或生产经营管理人员在现场带班作业，与工人同责人或生产经营管理人员在现场带班作业，与工人同下同上。下同上。”n8 8月月2525日，国家安监总局又公布日，国家安监总局又公布金属非金属地下矿山金属非金属地下矿山企业领导下井带班暂行规定企业领导下井带班暂行规定（以下简称带班暂行规（以下简称带班暂行规定），并公开征求意见。该规定指出，定），并公开征求意见。该规定指出，矿山企业井下矿山企业井下作业人员有权在无矿领导下井带班时，逐级汇报后拒作业人员有权在无矿领导下井带班时，逐级汇报后拒绝下井。绝下井。 28【案例案例】

26、“领导与矿工同时下井领导与矿工同时下井”遭遇执行难遭遇执行难n思考题：思考题：n1.“煤矿领导带班下井煤矿领导带班下井”制度为何遭遇执制度为何遭遇执行难？行难？n2.“上有政策，下有对策上有政策，下有对策”现象的成因有现象的成因有哪些？哪些？29 1 1“上有政策，下有对策上有政策，下有对策”现象的表现：现象的表现：（1 1）“你有政策，我有对策你有政策，我有对策”替换性执行；替换性执行；（2 2）“曲解政策，为我所用曲解政策，为我所用”选择性执行；选择性执行；（3 3）“软拖硬抗，拒不顺从软拖硬抗，拒不顺从”象征性执行；象征性执行；（4 4）搞）搞“土政策土政策”附加性执行。附加性执行。 三

27、、三、“上有政策，下有对策上有政策，下有对策”现象剖现象剖析析30三、三、“上有政策、下有对策上有政策、下有对策”现象剖现象剖析析2 2“上有政策，下有对策上有政策，下有对策”现象的成因现象的成因:（）中央利益与地方利益间的矛盾（）中央利益与地方利益间的矛盾（）政策本身的缺陷（）政策本身的缺陷 有些政策缺乏科学性、不完整、不配套有些政策缺乏科学性、不完整、不配套 政策多变政策多变 政出多门，莫衷一是政出多门，莫衷一是 （）政策执行主体的本位主义和地方利益的驱使（）政策执行主体的本位主义和地方利益的驱使（）政策执行的监控不力（）政策执行的监控不力 31 3 3“上有政策，下有对策上有政策，下有对

28、策”的危害：的危害： “上有政策，下有对策上有政策，下有对策”的分散主义倾向，成为中的分散主义倾向，成为中国政策执行有效性锐减的重要因素。国政策执行有效性锐减的重要因素。 地方政府行为短期化，采取地方保护主义手段，实地方政府行为短期化，采取地方保护主义手段，实施地区经济封锁，人为割裂市场，阻碍全国统一市场施地区经济封锁，人为割裂市场，阻碍全国统一市场的形成。的形成。 中央政策权威性、严肃性受到自我利益、自我意识、中央政策权威性、严肃性受到自我利益、自我意识、自治权力日益增大的地方政府及其领导者的挑战，危自治权力日益增大的地方政府及其领导者的挑战，危及国家和民族的稳定和统一。及国家和民族的稳定和

29、统一。 三、三、“上有政策，下有对策上有政策，下有对策”现象剖现象剖析析32三、三、“上有政策，下有对策上有政策，下有对策”现象剖现象剖析析4 4对对“上有政策、下有对策上有政策、下有对策”现象的治理现象的治理：（）从制度上解决合理划分中央和地方事权的问题（）从制度上解决合理划分中央和地方事权的问题 宏观决策中央独统宏观决策中央独统 微观决策地方自主微观决策地方自主 中央和地方做到职责权相对应中央和地方做到职责权相对应 中央明确规定给地方一定幅度的政策执行自由度中央明确规定给地方一定幅度的政策执行自由度 （）加强政策研究，建立科学合理的政策体系（）加强政策研究，建立科学合理的政策体系（）摆正局

30、部和全局的关系，树立（）摆正局部和全局的关系，树立“全国一盘棋全国一盘棋”思思想想（）加强监督，从严治政（）加强监督，从严治政 33第第3 3节节 影响政策有效执行的因素影响政策有效执行的因素 一、政策执行的若干理论模式一、政策执行的若干理论模式 1 1过程模式过程模式 史密斯（史密斯（T.B.SmithT.B.Smith）是最早建构影）是最早建构影响政策执行因素及其过程模型的学者。响政策执行因素及其过程模型的学者。史密斯认为，史密斯认为，政策执行过程中所涉及到政策执行过程中所涉及到的重大因素有四个方面：第一，理想化的重大因素有四个方面：第一，理想化的政策；第二，执行机构；第三，目标的政策；第

31、二，执行机构；第三，目标群体；第四，环境因素。群体；第四，环境因素。 34 政政 策策 制制 定定 过过 程程执行机构执行机构目标群体目标群体理想化的政策理想化的政策环环 境境 因因 素素政策政策紧张紧张处理处理建制建制反馈反馈史密斯的政策执行过程模式史密斯的政策执行过程模式 35一、政策执行的若干理论模式一、政策执行的若干理论模式2. 2. 互动模式（互适模式）互动模式（互适模式） 这一理论模式的提倡者是麦克拉夫林这一理论模式的提倡者是麦克拉夫林（M.MclaughlinM.Mclaughlin），他认为，），他认为，政策执行过政策执行过程是执行组织和受影响者之间就目标手段程是执行组织和受影

32、响者之间就目标手段作相互调适的互动过程，作相互调适的互动过程，政策执行的有效政策执行的有效与否取决于二者相互调适的程度。与否取决于二者相互调适的程度。36政策执行相互调适模式政策执行相互调适模式政策政策政策执行者政策执行者受影响者受影响者相互调适部分相互调适部分环境因素环境因素调适策略调适策略反馈反馈37一、政策执行的若干理论模式一、政策执行的若干理论模式n3 3博弈模式博弈模式 这一模式是以这一模式是以 “博弈博弈”的概念观察执行过程的概念观察执行过程中相关参与者就政策目标的达成所作的谈判、评价中相关参与者就政策目标的达成所作的谈判、评价与妥协的互动情形。博弈论认为，在冲突和竞争的与妥协的互

33、动情形。博弈论认为，在冲突和竞争的情况下，每一参加者都寻求得到最大的收获，并把情况下，每一参加者都寻求得到最大的收获，并把损失减少到最低限度。损失减少到最低限度。 美国公共政策学者尤金美国公共政策学者尤金巴达克巴达克(E.Bardach)(E.Bardach)是是用用“博弈博弈”概念来分析政策执行过程的主要代表。概念来分析政策执行过程的主要代表。巴达克认为，巴达克认为，政策执行的有效与否，取决于各方参政策执行的有效与否，取决于各方参加者的加者的“战略战略”选择，是一个互动博弈过程。选择，是一个互动博弈过程。 38囚徒困境囚徒困境博弈博弈39囚徒困境博弈支付矩阵囚徒困境博弈支付矩阵 -1-1 0

34、-3 -30 -2-2抵赖抵赖坦白坦白抵赖抵赖坦白坦白囚徒乙囚徒乙囚囚徒徒甲甲40养老保险金筹集的养老保险金筹集的博弈博弈局中人局中人：政府、企业：政府、企业 策略策略：政府（检查，不检查）；企业（逃费，不逃费）：政府（检查，不检查）；企业（逃费，不逃费） 支付支付：a a是企业应缴纳的养老保险金，是企业应缴纳的养老保险金，C C是政府的检查成本，是政府的检查成本，F F是对不缴是对不缴纳养老保险金企业的罚款。假设纳养老保险金企业的罚款。假设C C值小于值小于a aF F之和。之和。 结论结论：政府检查概率越大，对政府检查概率越大，对企业逃费行为的惩罚越重，企业企业逃费行为的惩罚越重，企业逃费

35、的概率越小。逃费的概率越小。 企业企业 政府政府 逃费逃费 不逃费不逃费 检查 -a-F a-C+F -a a-C 不检查 0 0 -a a41养老保险金筹集的博弈养老保险金筹集的博弈n假设假设x x代表政府检查的概率，企业选择逃费（代表政府检查的概率，企业选择逃费（y=1y=1）和不）和不逃费（逃费（y=0y=0）的期望收益分别为：）的期望收益分别为： nQ QP P（x x，1 1）（）（a +Fa +F）x x0 0（1 1x x）（）（a +Fa +F）x x nQ QP P（x x，0 0）axax（a a）（）（1 1x x）a a n解解Q QP P（x x，1 1）Q QP P

36、（x x，0 0），得出：），得出：x*x*a a（a +Fa +F） n即：如果政府部门检查的概率小于即：如果政府部门检查的概率小于a a（a +Fa +F），企），企业的最优选择是逃费；如果政府部门检查的概率大于业的最优选择是逃费；如果政府部门检查的概率大于a a（a +Fa +F），企业的最优选择是不逃费，即缴费；如果），企业的最优选择是不逃费，即缴费；如果政府部门检查的概率等于政府部门检查的概率等于a a（a +Fa +F），企业随机地选择），企业随机地选择逃费或不逃费。逃费或不逃费。 n如果政府部门检查的概率如果政府部门检查的概率x x是给定的，则是给定的，则F F越大，企业逃越大，

37、企业逃费的收益越低，选择不逃费的概率越大。费的收益越低，选择不逃费的概率越大。42一、政策执行的若干理论模式一、政策执行的若干理论模式n4.4.高金的府际政策执行沟通模式高金的府际政策执行沟通模式 高金（高金（Goggin）等人认为中央政府做出决）等人认为中央政府做出决定启动了政策执行过程，这会对政策执行人员的定启动了政策执行过程，这会对政策执行人员的选择和行为形成一定约束。地方政府回应中央政选择和行为形成一定约束。地方政府回应中央政府强加的诱导和约束的方式则取决于地方政府偏府强加的诱导和约束的方式则取决于地方政府偏好的性质和强度以及地方政府行为的能力。因此，好的性质和强度以及地方政府行为的能

38、力。因此，政府决策已经不再是一个单一的理性人的行为，政府决策已经不再是一个单一的理性人的行为，而更可能是团体之间相互讨价还价的结果。而更可能是团体之间相互讨价还价的结果。 该模型重点关注政府间关系对政策执行的影该模型重点关注政府间关系对政策执行的影响，强调了地方政府的独立性。响，强调了地方政府的独立性。43府际政策执行沟通模式府际政策执行沟通模式地方政府能力地方政府能力地方政府输出地方政府输出的决定的决定联邦政府的联邦政府的诱导和约束诱导和约束地方政府的诱地方政府的诱导和约束导和约束自变量自变量中介变量中介变量反馈反馈地方政府地方政府政策执行政策执行因变量因变量反馈反馈44一、政策执行的若干理

39、论模式一、政策执行的若干理论模式5 5循环模式循环模式这是马丁这是马丁雷恩（雷恩（M.ReinM.Rein）和弗朗希）和弗朗希FF拉宾诺维茨（拉宾诺维茨（FFRabinovitzFFRabinovitz）于）于19781978年提出的。他们把年提出的。他们把政策执行过程分为三政策执行过程分为三个不同阶段：（个不同阶段：（1 1）纲领发展阶段；（）纲领发展阶段；（2 2）资）资源分配阶段；（源分配阶段；（3 3）监督阶段。他们认为这）监督阶段。他们认为这三个阶段是相互循环的三个阶段是相互循环的，而非直线单向的过，而非直线单向的过程；同时，循环过程亦必受到环境条件的冲程；同时，循环过程亦必受到环境

40、条件的冲击与影响。击与影响。 45政策执行循环理论模式政策执行循环理论模式 拟定纲领拟定纲领分配资源分配资源执行原则执行原则合法原则合法原则合理原则合理原则共识原则共识原则监督过程监督过程环境条件环境条件 1.1.目标显著性目标显著性 2.2.程序复杂性程序复杂性 3.3.可利用资源的性质与层次可利用资源的性质与层次46一、政策执行的若干理论模式一、政策执行的若干理论模式6.6.系统模式系统模式 这是米德（这是米德（D.S.Van MeterD.S.Van Meter）和霍恩）和霍恩（C.E.Van HornC.E.Van Horn）提出的模型。米德和霍）提出的模型。米德和霍恩提供了一个系统模

41、型说明恩提供了一个系统模型说明执行过程中影执行过程中影响到政策产生的几个相关因素：（）政响到政策产生的几个相关因素：（）政策目标与标准；（）政策资源；（）策目标与标准；（）政策资源；（）组织间的沟通与强化行动；（）执行机组织间的沟通与强化行动；（）执行机构的特性；（）经济与政治环境；（）构的特性；（）经济与政治环境；（）执行人员的意向。执行人员的意向。 47系系 统统 模模 式式 目标与标准目标与标准资源资源组织间的沟通组织间的沟通与强化行动与强化行动执行机构的特性执行机构的特性经济与政治环境经济与政治环境执行者的执行者的偏好偏好政政策策执执行行绩绩效效政政策策48一、政策执行的若干理论模式一

42、、政策执行的若干理论模式7. 7. 综合模式综合模式这是萨巴蒂尔（这是萨巴蒂尔（P.SabatierP.Sabatier）和马兹曼）和马兹曼尼安（尼安（D.MazmaniaD.Mazmania）提出的模型。他们认为）提出的模型。他们认为影响政策执行各个阶段的因素，最主要可分影响政策执行各个阶段的因素，最主要可分成三大类：（成三大类：（1 1）政策问题的可解决性；）政策问题的可解决性；（2 2）政策本身的规制能力；（）政策本身的规制能力；（3 3）政策本身）政策本身以外的变数。以外的变数。每一大类又可细分成几个小类。每一大类又可细分成几个小类。49 问问 题题 的的 可可 解解 决决 性性1.1

43、.现行具有有效的理论与技术现行具有有效的理论与技术2.2.目标团体行为的多样性目标团体行为的多样性3.3.目标团体的人数目标团体的人数4.4.目标团体行为需要调适的幅度目标团体行为需要调适的幅度 政政 策策 本本 身身 的的 规规 制制 能能 力力1.政策本身含有充足的因果论政策本身含有充足的因果论2.明确的政策指令明确的政策指令3.充分的财政资源充分的财政资源4.执行机构间与机构内部的层级整合执行机构间与机构内部的层级整合5.建构执行机关的决定规则建构执行机关的决定规则6.征募执行的人员征募执行的人员7.安排外界人士参与的机会安排外界人士参与的机会 政政 策策 本本 身身 以以 外外 的的

44、变变 数数1.经济环境与技术经济环境与技术2.媒介对问题注意的持续媒介对问题注意的持续3.大众的支持大众的支持4.赞助团体的态度与资源赞助团体的态度与资源5.监督机关的支持监督机关的支持6.执行人员的热忱与领导艺术执行人员的热忱与领导艺术执行过程的各阶段执行过程的各阶段 执行机关的执行机关的 目标团体对政目标团体对政 政策产出的政策产出的 对政策产出所对政策产出所 政策的主政策的主政策产出政策产出 策产出的服从策产出的服从 实际影响实际影响 知觉到的影响知觉到的影响 要修正要修正501 1政策问题的特性：政策问题的特性： （）政策问题的复杂性（）政策问题的复杂性 （）政策对象行为的多样性（）政

45、策对象行为的多样性 （）政策对象人口数目的多寡（）政策对象人口数目的多寡 （ 4 4） 政策对象行为的调适性政策对象行为的调适性 二、影响政策有效执行的主要因素二、影响政策有效执行的主要因素51二、影响政策有效执行的主要因素二、影响政策有效执行的主要因素2 2政策本身的因素：政策本身的因素： （1）政策的正确性）政策的正确性 （2）政策的具体明确性）政策的具体明确性 （3）政策的可行性）政策的可行性 （4）政策的稳定性和连贯性）政策的稳定性和连贯性 52二、影响政策有效执行的主要因素二、影响政策有效执行的主要因素n3 3政策执行系统的外部因素政策执行系统的外部因素 ： （1）政策目标团体的顺服

46、程度）政策目标团体的顺服程度 （2）政策执行的环境）政策执行的环境 53二、影响政策有效执行的主要因素二、影响政策有效执行的主要因素n4.4.政策执行系统的内部因素政策执行系统的内部因素: : 政策执行的资源政策执行的资源 ：人员、信息、经：人员、信息、经费、设备、权威费、设备、权威 政策执行的计划政策执行的计划 计划的合法性计划的合法性 计划的合理性计划的合理性 计划的共识性计划的共识性 计划的可行性计划的可行性 54二、影响政策有效执行的主要因素二、影响政策有效执行的主要因素n 政策执行组织的结构政策执行组织的结构 层级与幅度层级与幅度 执行权责分散程度执行权责分散程度 政策执行人员的态度政策执行人员的态度 政策执行的沟通程度政策执行的沟通程度 执行命令的清晰性执行命令的清晰性 执行命令的一致性执行命令的一致性 55 思思 考考 题题1. 什么是政策执行？它在政策过程中有哪些作用什么是政策执行？它在政策过程中有哪些作用？2. 政策执行研究有哪些基本途径和理论？政策执行研究有哪些基本途径和理论？3. 简述影响政策有效执行的基本因素。简述影响政策有效执行的基本因素。4. “上有政策，下有政策上有政策，下有政策”现象的成因是什么？如现象的成因是什么？如何治理？何治理？56