行政诉讼法问题研究ppt

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1、行政诉讼法问题研究行政诉讼法问题研究1一、行政复议与行政诉讼的衔接一、行政复议与行政诉讼的衔接l（一）行政复议的定位（一）行政复议的定位l1 1、行政复议性质的、行政复议性质的行政性行政性与与司法性司法性l2 2、行政复议功能的、行政复议功能的救济性救济性与与监督性监督性l3 3、行政复议审查对象内容的、行政复议审查对象内容的合法性合法性与与适当性适当性l4 4、行政复议决定的、行政复议决定的非终局性非终局性与与可诉性可诉性2一、行政复议与行政诉讼的衔接一、行政复议与行政诉讼的衔接l行政复议立法行政复议立法l1 1、行行政政复复议议条条例例19911991年年1 1月月1 1日日实实施施l2

2、2、行行政政复复议议条条例例19941994年年1010月修订月修订l3 3、行行政政复复议议法法19991999年年1010月月1 1日实施日实施l4 4、行行政政复复议议法法实实施施条条例例2007年年8月月1日起施行。日起施行。l行政诉讼立法行政诉讼立法l1 1、行政诉讼法行政诉讼法19901990年年1010月月1 1日实施日实施l2 2、旧司法解释旧司法解释19911991年年l3 3、新司法解释新司法解释19991999年年l4 4、行行政政诉诉讼讼法法修修正正案案20152015年年5 5月月1 1日施行日施行l5 5、关于适用行政诉讼法若关于适用行政诉讼法若干问题的解释干问题的

3、解释（适用解适用解释释）20152015年年5 5月月1 1日起施行日起施行3一、行政复议与行政诉讼的衔接一、行政复议与行政诉讼的衔接l行政诉讼：行政诉讼：l案案件件数数：20142014年年各各级级法法院院受受理理一一审审行行政政案案件件15.115.1万万件件，审审结结13.113.1万万件件，同同比比分分别别上上升升16.3%16.3%和和8.3%8.3%。l上上诉诉率率：近近几几年年全全国国一一审审民民事事案案件件上上诉诉率率为为20%20%左左右右，而而同同期期行行政政案案件件上上诉诉率率接接近近80%80%，个个别省份高达别省份高达90%90%以上。以上。l申申诉诉率率：近近几几年

4、年全全国国法法院院行行政政案案件件申申诉诉率率为为8.5%8.5%，分分别别是是刑刑事事案案件件和和民民事事案案件件申申诉诉率率的的6 6倍和倍和6.36.3倍。倍。4一、行政复议与行政诉讼的衔接一、行政复议与行政诉讼的衔接l（二）域外经验（解决纠纷的主渠道）（二）域外经验（解决纠纷的主渠道）l1 1、大陆法系、大陆法系l 有行政法院制度，所以行政复议很少。有行政法院制度，所以行政复议很少。l 法法国国行行政政法法院院隶隶属属于于行行政政系系统统，最最高高行行政政法法院院长由政府总理兼任院院长由政府总理兼任l 德德国国行行政政法法院院是是司司法法系系统统的的专专业业法法院院、特特别别法院法院5

5、一、行政复议与行政诉讼的衔接一、行政复议与行政诉讼的衔接l2 2、英美法系、英美法系l 英英国国行行政政裁裁判判所所。保保证证公公正正而而向向司司法法靠靠拢拢。首席裁判官由最高法院大法官任命。首席裁判官由最高法院大法官任命。l 美美国国行行政政法法官官。行行政政法法官官裁裁判判案案件件以以部部门门首首长长的的名名义义，对对其其奖奖惩惩、任任免免由由州州人人事事部部门门决决定定。集中办公。集中办公。l 英英国国行行政政裁裁判判所所每每年年受受理理案案件件几几十十万万，之之后后起诉的起诉的5 5千件左右。千件左右。l 美国行政法官解决行政争议也占美国行政法官解决行政争议也占80%80%以上。以上。

6、6一、行政复议与行政诉讼的衔接一、行政复议与行政诉讼的衔接l3 3、韩国和台湾地区、韩国和台湾地区l 韩国国务总理行政审理委员会韩国国务总理行政审理委员会l 台湾诉愿委员会台湾诉愿委员会l 组成人员一半以上为非公务员组成人员一半以上为非公务员7一、行政复议与行政诉讼的衔接一、行政复议与行政诉讼的衔接l4 4、我国的改革、我国的改革行政复议委员会行政复议委员会l 北北京京模模式式：复复议议委委员员会会会会审审的的案案件件由由法法制制办办决定。书面审，不公开，不不质证辩论决定。书面审，不公开，不不质证辩论l 黑黑龙龙江江模模式式：简简易易程程序序和和一一般般程程序序。简简易易程程序序由由法法制制办

7、办复复议议办办公公室室处处理理。有有关关于于复复议议委委员员会裁决效力的规定。会裁决效力的规定。l 江江南南模模式式：市市长长参参与与，解解决决了了首首长长负负责责制制与与复议委员会的关系。复议委员会的关系。8一、行政复议与行政诉讼的衔接一、行政复议与行政诉讼的衔接l（二）行政复议与行政诉讼的基本关系（二）行政复议与行政诉讼的基本关系l 对复议不服可以起诉对复议不服可以起诉l 行政复议法行政复议法第第5 5条：条：l “公民、法人或者其他组织对行政复议决定公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是院提

8、起行政诉讼，但是法律规定法律规定行政复议决定行政复议决定为最终裁决的除外。为最终裁决的除外。”9一、行政复议与行政诉讼的衔接一、行政复议与行政诉讼的衔接l有人认为既然有人认为既然“规定规定”成为了行政复议的审查对象，成为了行政复议的审查对象，而对行政复议决定不服又可以提起行政诉讼，这也就而对行政复议决定不服又可以提起行政诉讼，这也就意味着行政诉讼可以受理对意味着行政诉讼可以受理对“规定规定”不服的案件，亦不服的案件，亦即抽象的行政行为已经纳入了行政诉讼的范围。即抽象的行政行为已经纳入了行政诉讼的范围。“由由此可见，老百姓不仅可以此可见，老百姓不仅可以状告状告具体行政行为的违具体行政行为的违法，

9、还可以状告政府的法，还可以状告政府的红头文件红头文件违法。违法。行政复行政复议法议法已经从法律上正式确认了司法审查制度，即允已经从法律上正式确认了司法审查制度，即允许法院对抽象行政行为进行审查，确定是否合法。许法院对抽象行政行为进行审查，确定是否合法。”参见王利明：参见王利明：司法改革研究司法改革研究，294294页，北京，法律页，北京，法律出版社，出版社，20002000。10一、行政复议与行政诉讼的衔接一、行政复议与行政诉讼的衔接l（三）关于行政复议最终裁决（三）关于行政复议最终裁决l必须必须“法律法律”规定规定l行政复议法行政复议法1414、3030条条l出境入境管理法出境入境管理法第第

10、64条。条。2012年年6月月30日日通过，通过，2013年年7月月1日施行。日施行。外国人入境出境外国人入境出境管理法管理法、公民出境入境管理法公民出境入境管理法同时废止。同时废止。11一、行政复议与行政诉讼的衔接一、行政复议与行政诉讼的衔接l 行政复议法行政复议法1414条：条：l 对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服人民政府申请行政复议。对行政复议决定

11、不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院申请裁决，国务院国务院依照本法的规定作出依照本法的规定作出最终裁决最终裁决。12一、行政复议与行政诉讼的衔接一、行政复议与行政诉讼的衔接l 立法主要是考虑国务院作为最高国家行政机立法主要是考虑国务院作为最高国家行政机关，以制定方针政策和从全局上处理行政事务关，以制定方针政策和从全局上处理行政事务为主，一般不宜、也难以处理大量的具体行政为主，一般不宜、也难以处理大量的具体行政事务。事务。l参见乔晓阳主编：参见乔晓阳主编：中华人民共和国行政复议中华人民共和国行政复议法条文释义及适用指南法条文释

12、义及适用指南，8888页，北京，中国页，北京，中国民主法制出版社，民主法制出版社，19991999。13一、行政复议与行政诉讼的衔接一、行政复议与行政诉讼的衔接l 即便按照现有的规定，国务院每年处理的复即便按照现有的规定，国务院每年处理的复议案件也很多，既影响国务院处理重大问题的议案件也很多，既影响国务院处理重大问题的精力，也难免不会出现个别处理不当的问题。精力，也难免不会出现个别处理不当的问题。故建议：第一，取消国务院的行政复议权；第故建议：第一，取消国务院的行政复议权；第二，国务院下设一个专门机构处理此类行政纠二，国务院下设一个专门机构处理此类行政纠纷，对专门机构的行政复议裁决不服，可以依

13、纷，对专门机构的行政复议裁决不服，可以依法提起行政诉讼。法提起行政诉讼。l参见蔡小雪：参见蔡小雪：行政复议与行政诉讼的衔接行政复议与行政诉讼的衔接，1212页，北京，中国法制出版社，页，北京，中国法制出版社，20032003。14一、行政复议与行政诉讼的衔接一、行政复议与行政诉讼的衔接l 行政复议法行政复议法3030条：条：l公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所

14、有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。l根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府区、直辖市人民政府确认确认土地、矿藏、水流、森林、土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为或者使用权的行政复议决定为最

15、终裁决最终裁决。15一、行政复议与行政诉讼的衔接一、行政复议与行政诉讼的衔接l“该条在草案的修订过程中争议就颇大，原来该条在草案的修订过程中争议就颇大，原来是规定可以诉讼的，但最后没有被通过。所幸是规定可以诉讼的，但最后没有被通过。所幸有关方面提出的将资源类确权的复议决定普遍有关方面提出的将资源类确权的复议决定普遍设定为复议终局的方案，最终也未被采纳。设定为复议终局的方案，最终也未被采纳。”l张越：张越：行政复议法学行政复议法学，513513页，北京，中页，北京，中国法制出版社，国法制出版社，20072007。16一、行政复议与行政诉讼的衔接一、行政复议与行政诉讼的衔接l立法当初的考虑是：第一

16、，行政区划的勘定、立法当初的考虑是：第一，行政区划的勘定、调整是宪法规定的国务院或者省级人民政府的调整是宪法规定的国务院或者省级人民政府的职权，应当由行政机关作出最终裁决；第二，职权，应当由行政机关作出最终裁决；第二，根据土地管理法的规定，决定征用土地的权限根据土地管理法的规定，决定征用土地的权限仅限于国务院和省级人民政府，行政机关根据仅限于国务院和省级人民政府，行政机关根据征用土地的决定而确认所有权或者使用权的具征用土地的决定而确认所有权或者使用权的具体行政行为有侵犯相对人合法权益的，向作出体行政行为有侵犯相对人合法权益的，向作出该决定的行政机关申请行政复议，比较符合我该决定的行政机关申请行

17、政复议，比较符合我国国情，也比较有利于问题的解决。国国情，也比较有利于问题的解决。17一、行政复议与行政诉讼的衔接一、行政复议与行政诉讼的衔接l行政复议法实施条例行政复议法实施条例对对行政复议法行政复议法第第30条第条第2款的修正。复议法第款的修正。复议法第30条第条第2款，省级款，省级人民政府关于自然资源确权的复议决定为终局人民政府关于自然资源确权的复议决定为终局裁决，但当省级以下人民政府作出对自然资源裁决，但当省级以下人民政府作出对自然资源的确权行为时，依照行政复议管辖规则，其复的确权行为时，依照行政复议管辖规则，其复议机关应当是其上一级人民政府，其结果是：议机关应当是其上一级人民政府，其

18、结果是：省级以下地方人民政府有可能成为复议机关，省级以下地方人民政府有可能成为复议机关，而对其行政复议决定当事人还是可以提起行政而对其行政复议决定当事人还是可以提起行政诉讼的。司法实践也基本是这样执行的。诉讼的。司法实践也基本是这样执行的。18一、行政复议与行政诉讼的衔接一、行政复议与行政诉讼的衔接l行政复议法实施条例行政复议法实施条例第第2525条：条：“申请人依申请人依照行政复议法第三十条第二款的规定申请行政照行政复议法第三十条第二款的规定申请行政复议的，应当向省、自治区、直辖市人民政府复议的，应当向省、自治区、直辖市人民政府提出行政复议申请。提出行政复议申请。”l 19一、行政复议与行政

19、诉讼的衔接一、行政复议与行政诉讼的衔接l新新行政诉讼法行政诉讼法第第12条条人民法院受理公民、人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：法人或者其他组织提起的下列诉讼：l （4）对行政机关作出的关于）对行政机关作出的关于确认确认土地、矿土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；服的；20一、行政复议与行政诉讼的衔接一、行政复议与行政诉讼的衔接l 出入境管理法出入境管理法第第64条：条：l外国人对依照本法规定对其实施的继续盘外国人对依照本法规定对其实施的继续

20、盘问、拘留审查、限制活动范围、遣送出境措施问、拘留审查、限制活动范围、遣送出境措施不服的，可以依法申请行政复议，该行政复议不服的，可以依法申请行政复议，该行政复议决定为决定为最终决定最终决定。l其他境外人员对依照本法规定对其实施的其他境外人员对依照本法规定对其实施的遣送出境措施不服，申请行政复议的，遣送出境措施不服，申请行政复议的，适用前适用前款款规定。规定。21一、行政复议与行政诉讼的衔接一、行政复议与行政诉讼的衔接l（四）几种特殊的行政复议与行政诉讼的衔接（四）几种特殊的行政复议与行政诉讼的衔接l1 1行政复议中止通知书的可诉性问题。行政复议中止通知书的可诉性问题。l 行政相对人对行政复议

21、机关的行政复议中止行政相对人对行政复议机关的行政复议中止行为提起诉讼的，因行政复议中止是行政复议行为提起诉讼的，因行政复议中止是行政复议审理过程中的程序性事项，对当事人的实体权审理过程中的程序性事项，对当事人的实体权利义务不产生实际影响，所以不能提起行政诉利义务不产生实际影响，所以不能提起行政诉讼。如果出现行政复议机关以中止为由无限期讼。如果出现行政复议机关以中止为由无限期拖延案件的情况，当事人可以对行政复议机关拖延案件的情况，当事人可以对行政复议机关逾期不作为提起行政诉讼。逾期不作为提起行政诉讼。22一、行政复议与行政诉讼的衔接一、行政复议与行政诉讼的衔接l2 2复议申请人申请撤回行政复议，

22、行政复议复议申请人申请撤回行政复议，行政复议机关同意撤回的，当事人对原具体行政行为提机关同意撤回的，当事人对原具体行政行为提起诉讼的问题。起诉讼的问题。l 此时因申请人自愿放弃复议救济权，所以不此时因申请人自愿放弃复议救济权，所以不能再以同一事实和理由申请行政复议。但在法能再以同一事实和理由申请行政复议。但在法定起诉期限内，当事人是可以对原具体行政行定起诉期限内，当事人是可以对原具体行政行为提起行政诉讼的。与此相反，如果当事人向为提起行政诉讼的。与此相反，如果当事人向人民法院起诉后又撤回诉讼，而向复议机关申人民法院起诉后又撤回诉讼，而向复议机关申请复议，如果复议复议的条件，复议机关也仍请复议，

23、如果复议复议的条件，复议机关也仍应当受理。应当受理。23一、行政复议与行政诉讼的衔接一、行政复议与行政诉讼的衔接l3 3复议机关超过法定期限作出的复议决定的复议机关超过法定期限作出的复议决定的可诉性问题。可诉性问题。l 行政复议机关超过法定期限作出的复议决定，行政复议机关超过法定期限作出的复议决定，不能当然地被视为无效，应属可诉。行政相对不能当然地被视为无效，应属可诉。行政相对人不能因为复议机关的过错而承担丧失诉权的人不能因为复议机关的过错而承担丧失诉权的不公平结果。不公平结果。24一、行政复议与行政诉讼的衔接一、行政复议与行政诉讼的衔接l4 4共同行政复议人一部分申请复议一部分提共同行政复议

24、人一部分申请复议一部分提起诉讼问题。起诉讼问题。l 当事人的复议申请权和提起诉讼权都应当予当事人的复议申请权和提起诉讼权都应当予以保护，所以，应承认他们各自不同的选择权。以保护，所以，应承认他们各自不同的选择权。此时为了避免分别处理可能造成的矛盾结果，此时为了避免分别处理可能造成的矛盾结果，应中止诉讼而等待复议结果，因为行政诉讼是应中止诉讼而等待复议结果，因为行政诉讼是解决纠纷的最后手段。解决纠纷的最后手段。25一、行政复议与行政诉讼的衔接一、行政复议与行政诉讼的衔接l5 5当事人既申请行政复议又提起行政诉讼问当事人既申请行政复议又提起行政诉讼问题。题。l 根据根据9999年年若干解释若干解释

25、第第3434条的规定，当事条的规定，当事人既申请行政复议又提起行政诉讼的，由先受人既申请行政复议又提起行政诉讼的，由先受理的机关管辖；同时受理的，由当事人选择。理的机关管辖；同时受理的，由当事人选择。l 受理制和立案制受理制和立案制26一、行政复议与行政诉讼的衔接一、行政复议与行政诉讼的衔接l6.6.“省以下垂直领导省以下垂直领导”的部门的管辖问题的部门的管辖问题l行政复议法行政复议法第第1212条第条第2 2项：项：l 对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级

26、主管部门申请行政复议。为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。l实践发展：关于实践发展：关于“省以下垂直领导省以下垂直领导”的部门的部门27一、行政复议与行政诉讼的衔接一、行政复议与行政诉讼的衔接l 1998 1998年以来，党中央、国务院相继对工商行年以来，党中央、国务院相继对工商行政管理、质量技术监督、食品药品监督等管理政管理、质量技术监督、食品药品监督等管理体制进行了重大改革，实行省以下垂直管理。体制进行了重大改革，实行省以下垂直管理。如如19981998年年1111月月2424日，国发日，国发199841199841号文件：号文件：“省、自治区、直辖市工商行政管理局为同级人省、自治区、

27、直辖市工商行政管理局为同级人民政府的工作部门；地（市）和县（市）工商民政府的工作部门；地（市）和县（市）工商行政管理局为上一级工商行政管理局的直属机行政管理局为上一级工商行政管理局的直属机构。构。”由此产生了由此产生了“省以下垂直领导省以下垂直领导”的部门的部门的行政复议管辖问题。的行政复议管辖问题。28一、行政复议与行政诉讼的衔接一、行政复议与行政诉讼的衔接l云南省行政复议条例云南省行政复议条例第第9 9条：条：“对地税、对地税、工商、质量技术监督等实行省以下垂直管理的工商、质量技术监督等实行省以下垂直管理的部门的具体行政行为不服的，向上一级主管部部门的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申

28、请行政复议。门申请行政复议。”l湖南省实施湖南省实施中华人民共和国行政复议法中华人民共和国行政复议法办法办法第第6 6条：条：“对工商管理、质量技术监督对工商管理、质量技术监督等本省实行垂直领导的行政机关的具体行为不等本省实行垂直领导的行政机关的具体行为不服的，向其上一级主管部门申请复议服的，向其上一级主管部门申请复议”。29一、行政复议与行政诉讼的衔接一、行政复议与行政诉讼的衔接l山东省行政复议条例山东省行政复议条例第第1111条：条：“对实行省对实行省以下垂直领导的行政机关的具体行政行为不服以下垂直领导的行政机关的具体行政行为不服的，可以向上一级主管部门申请行政复议，也的，可以向上一级主管

29、部门申请行政复议，也可以向该行政机关所在地的县级以上人民政府可以向该行政机关所在地的县级以上人民政府申请行政复议。申请行政复议。”l河北省政府法制办河北省政府法制办20032003年年1212月月8 8日下发的日下发的关关于原则掌握省以下垂直管理部门行政复议管辖于原则掌握省以下垂直管理部门行政复议管辖权的通知权的通知中规定：中规定：30一、行政复议与行政诉讼的衔接一、行政复议与行政诉讼的衔接l“关于对我省省以下工商行政管理、质量技术关于对我省省以下工商行政管理、质量技术监督、地税、食品药品监督等垂直管理部门的监督、地税、食品药品监督等垂直管理部门的具体行政行为不服的，应向其上一级行政主管具体行

30、政行为不服的，应向其上一级行政主管部门申请复议。申请人向其本级人民政府申请部门申请复议。申请人向其本级人民政府申请复议的，本级人民政府要向申请人作出应向上复议的，本级人民政府要向申请人作出应向上一级行政主管部门申请复议的解释性说明，如一级行政主管部门申请复议的解释性说明，如申请人坚持向其本级人民政府申请复议的，本申请人坚持向其本级人民政府申请复议的，本级人民政府也可以受理。级人民政府也可以受理。” 31一、行政复议与行政诉讼的衔接一、行政复议与行政诉讼的衔接l行政复议法实施条例行政复议法实施条例第第2424条：条：“申请人对申请人对经国务院批准实行省以下垂直领导的部门作出经国务院批准实行省以下

31、垂直领导的部门作出的具体行政行为不服的，可以选择向该部门的的具体行政行为不服的，可以选择向该部门的本级人民政府或者上一级主管部门申请行政复本级人民政府或者上一级主管部门申请行政复议；省、自治区、直辖市另有规定的，依照省、议；省、自治区、直辖市另有规定的，依照省、自治区、直辖市的规定办理。自治区、直辖市的规定办理。”32一、行政复议与行政诉讼的衔接一、行政复议与行政诉讼的衔接l（7）行政复议和解与调解可否起诉）行政复议和解与调解可否起诉l行政复议法实施条例行政复议法实施条例第第40条：公民、法条：公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量

32、权作出的具体行政行为不服申请定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议，申请人与被申请人在行政复议决定行政复议，申请人与被申请人在行政复议决定作出前自愿达成和解的，应当向行政复议机构作出前自愿达成和解的，应当向行政复议机构提交书面和解协议；和解内容不损害社会公共提交书面和解协议；和解内容不损害社会公共利益和他人合法权益的，行政复议机构应当准利益和他人合法权益的，行政复议机构应当准许。许。33一、行政复议与行政诉讼的衔接一、行政复议与行政诉讼的衔接l第第5050条：有下列情形之一的，行政复议机条：有下列情形之一的，行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解：关可以按照自愿、合法的原则进行

33、调解：l( (一一) )公民、法人或者其他组织对行政机关公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的；行政行为不服申请行政复议的；l( (二二) )当事人之间的行政赔偿或者行政补偿当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。纠纷。l 和解和调解后可否起诉？和解和调解后可否起诉？34一、行政复议与行政诉讼的衔接一、行政复议与行政诉讼的衔接l 国务院法制办有同志认为：国务院法制办有同志认为：“行政复议调解行政复议调解书是申请人和被申请人自愿接受调解结果而达书是申请人和被申请人自愿接受调解结果而达成的协议，因而，

34、申请人对已经生效的调解书成的协议，因而，申请人对已经生效的调解书不服，不能提起行政诉讼。不服，不能提起行政诉讼。”曹康泰主编:中华人民共和国行政复议法实施条例释义，205206页，北京，中国法制出版社，2007。l李广宇解读，载中国审判，2007（9），67页。35一、行政复议与行政诉讼的衔接一、行政复议与行政诉讼的衔接l 最高院行政庭有同志认为，达成和解与调解最高院行政庭有同志认为，达成和解与调解后是否一律不能提起行政诉讼尚需讨论，因为后是否一律不能提起行政诉讼尚需讨论，因为其一，行政复议中的调解不同于行政诉讼中的其一，行政复议中的调解不同于行政诉讼中的调解，它不是对平等主体之间的民事争议的

35、处调解，它不是对平等主体之间的民事争议的处理，而是作出原具体行政行为的行政主体，以理，而是作出原具体行政行为的行政主体，以行政复议被申请人的身份参加和解、调解，如行政复议被申请人的身份参加和解、调解，如果达成了和解、调解协议，也就意味着该和解、果达成了和解、调解协议，也就意味着该和解、调解方案就是一个新的行政决定，应该可以提调解方案就是一个新的行政决定，应该可以提起行政诉讼；起行政诉讼；36一、行政复议与行政诉讼的衔接一、行政复议与行政诉讼的衔接l其二，参考美国的做法，对于和解协议是否其二，参考美国的做法，对于和解协议是否公平和充分，是否存在违法、不合理、或者违公平和充分，是否存在违法、不合理

36、、或者违反公共利益的因素，法院享有一定的司法审查反公共利益的因素，法院享有一定的司法审查权；其三，参照权；其三，参照民事诉讼法民事诉讼法的规定，尽管的规定，尽管调解协议经双方当事人签收后即具有法律效力，调解协议经双方当事人签收后即具有法律效力，但当调解违反自愿原则或调解协议的内容违反但当调解违反自愿原则或调解协议的内容违反法律的，当事人仍然可以申请再审。所以对于法律的，当事人仍然可以申请再审。所以对于行政复议中的强制调解或者内容违反法律的调行政复议中的强制调解或者内容违反法律的调解行为不应当拒绝司法审查。解行为不应当拒绝司法审查。37二、特别权力关系与行政诉讼范围二、特别权力关系与行政诉讼范围

37、l（一）行政诉讼不予受理的案件范围（一）行政诉讼不予受理的案件范围l1、国防、外交等国家行为、国防、外交等国家行为（国家行为）国家行为）l2、行政法规、规章或者行政机关制定、发布、行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令的具有普遍约束力的决定、命令（抽象行为）抽象行为）l3 3、行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定免等决定（内部行为）内部行为）l4、法律规定由行政机关最终裁决的行政行为、法律规定由行政机关最终裁决的行政行为（行政机关最终裁决行为）行政机关最终裁决行为）38二、特别权力关系与行政诉讼范围二、特别权力关系与行政诉讼

38、范围 新新司司法法解解释释：1 1、国国家家行行为为；2 2、抽抽象象行行为为；3 3、内内部部行行为为；4 4、 行行政政机机关关最最终终裁裁决决行行为为；5 5、刑刑事事司司法法行行为为；6 6、调调解解和和法法律律规规定定的的仲仲裁裁行行为为；7 7、不不具具有有强强制制性性的的行行政政指指导导行行为为；8 8、驳驳回回当当事事人人对对行行政政行行为为提提起起申申诉诉的的重重复复处处理理行行为为；9 9、对对相相对对人人的的权权利利义义务务不不产产生生实实际际影影响响的的行行为。（第为。（第1 1条）条）39二、特别权力关系与行政诉讼范围二、特别权力关系与行政诉讼范围l案例案例1 1：凤

39、凰山服刑十载失明，犯人张仁状告凤凰山服刑十载失明，犯人张仁状告监狱胜诉监狱胜诉 l原告张仁，因为犯罪于原告张仁，因为犯罪于19971997年被送进凤凰山年被送进凤凰山监狱服刑，入狱体检视力正常。监狱服刑，入狱体检视力正常。20062006年刑满释年刑满释放的张仁左眼萎缩，右眼被摘除，双目失明，放的张仁左眼萎缩，右眼被摘除，双目失明，属于一级伤残。属于一级伤残。l 2008 2008年年4 4月，张仁将凤凰山监狱诉诸法院，月，张仁将凤凰山监狱诉诸法院，请求法院确认凤凰山监狱未履行医疗保健行政请求法院确认凤凰山监狱未履行医疗保健行政行为违法，要求监狱给予行为违法，要求监狱给予4242万元赔偿金。万

40、元赔偿金。40二、特别权力关系与行政诉讼范围二、特别权力关系与行政诉讼范围l该案耗时两年多，多次开庭，历经一审、发该案耗时两年多，多次开庭，历经一审、发回重审，最后，黑龙江省黑河市中级法院于回重审，最后，黑龙江省黑河市中级法院于20102010年年5 5月月1111日作出终审行政判决：认定张仁日作出终审行政判决：认定张仁在劳动改造中眼部受到了伤害，而凤凰山监狱在劳动改造中眼部受到了伤害，而凤凰山监狱怠于治疗，导致张仁病情恶化，双目失明。监怠于治疗，导致张仁病情恶化，双目失明。监狱狱消极不作为的行为违法消极不作为的行为违法，应向张仁支付残疾，应向张仁支付残疾赔偿金赔偿金4242万元。万元。l 判

41、决生效后，凤凰山监狱未主动履行判决。判决生效后，凤凰山监狱未主动履行判决。张仁申请强制执行。张仁申请强制执行。41二、特别权力关系与行政诉讼范围二、特别权力关系与行政诉讼范围l案例案例2 2：犯人狱中患病致残：犯人狱中患病致残 状告监狱延误治状告监狱延误治疗被驳回疗被驳回l原告董霖，因犯罪获刑原告董霖，因犯罪获刑1616年。入狱时经天津年。入狱时经天津市新生医院体检无任何疾病。市新生医院体检无任何疾病。20112011年经天津市年经天津市残联审查认定，董霖下肢动脉栓塞致右腿残疾，残联审查认定，董霖下肢动脉栓塞致右腿残疾，为三级伤残。董霖认为，自己患病期间，天津为三级伤残。董霖认为，自己患病期间

42、，天津监狱一再延误其治疗，造成严重后果。监狱一再延误其治疗，造成严重后果。20102010年年董霖获准保外就医。董霖获准保外就医。20112011年对天津监狱提起行年对天津监狱提起行政诉讼。政诉讼。42二、特别权力关系与行政诉讼范围二、特别权力关系与行政诉讼范围l二审法院：二审法院：天津市中院依然以监狱对罪犯进行天津市中院依然以监狱对罪犯进行管理的行为是管理的行为是“刑事司法行为刑事司法行为”，“不属于人不属于人民法院行政诉讼的受案范围民法院行政诉讼的受案范围”为由，裁定驳回为由，裁定驳回上诉。上诉。l再审：再审：天津市高级人民法院驳回了董霖的再审天津市高级人民法院驳回了董霖的再审申请。申请。

43、43二、特别权力关系与行政诉讼范围二、特别权力关系与行政诉讼范围l案案例例3 3：原原告告徐徐某某因因盗盗窃窃罪罪被被判判处处有有期期徒徒刑刑4 4年年，在在江江苏苏省省通通州州监监狱狱服服刑刑，刑刑期期自自19921992年年5 5月月至至19961996年年5 5月月。19931993年年4 4月月，该该监监狱狱二二大大队队与与徐徐某某签签订订一一份份“承承包包协协议议书书”，徐徐即即按按“协协议议”脱脱离离监监管管从从事事海海上上捕捕鱼鱼。当当监监狱狱得得知知情情况况后后，通通知知徐徐某某回回监监但但遭遭到到拒拒绝绝，19951995年年4 4月月将将其其抓抓获获。通通州州监监狱狱决决定

44、定将将徐徐某某在在外外的的时时间间不不计计入入刑刑罚罚执执行行期期，并并就就此此向向江江苏苏省省监监狱狱管管理理局局请请示示。江江苏苏省省监监狱狱管管理理局局作作出出批批复复，要要求求通通州州监监狱狱扣扣除除徐徐某在外的时间。某在外的时间。44二、特别权力关系与行政诉讼范围二、特别权力关系与行政诉讼范围l徐徐不不服服，以以江江苏苏省省监监狱狱管管理理局局为为被被告告，以以非非法法限限制制人人身身自自由由为为诉诉由由，向向通通州州市市法法院院提提起起行行政政诉诉讼讼。通通州州市市法法院院经经审审理理认认为为：江江苏苏省省监监狱狱管管理理局局作作出出批批复复的的行行为为，属属于于刑刑事事执执法法活

45、活动动中中的的司司法法行行为为，不不属属具具体体行行政政行行为为，遂遂裁裁定定驳驳回回原原告告徐徐某某的的起起诉诉。徐徐某某不不服服提提起起上上诉诉，二二审审中中徐某撤回上诉。徐某撤回上诉。45二、特别权力关系与行政诉讼范围二、特别权力关系与行政诉讼范围l（二）关于（二）关于“特别权力关系特别权力关系”l1、什么是、什么是“特别权力关系特别权力关系”l“特别权力关系特别权力关系”理论起源于理论起源于19世纪的德国，世纪的德国，是在自由法治国时期，为了维护君主对官员及是在自由法治国时期，为了维护君主对官员及军队的统治权而发展起来的法学理论，使作为军队的统治权而发展起来的法学理论，使作为君主支柱的

46、军队及官僚系统得以摆脱法治主义君主支柱的军队及官僚系统得以摆脱法治主义的支配。后来这一理论逐步拓展到监狱、学校的支配。后来这一理论逐步拓展到监狱、学校等其他行政领域。等其他行政领域。46二、特别权力关系与行政诉讼范围二、特别权力关系与行政诉讼范围l 特特别别权权力力关关系系是是与与一一般般权权力力关关系系相相对对而而言言的的。国国家家与与普普通通公公民民之之间间存存在在一一般般权权力力关关系系，在在此此关关系系中中，国国家家公公权权力力要要受受到到“法法治治原原则则”的的支支配配。而而在在特特别别权权力力关关系系中中，权权力力主主体体的的特特别别的的公公权权力力不不受受“法法治治原原则则”的的

47、支支配配与与控控制制，相相对对人人对对权权力力主主体体的的附附属属性性更更强强，其其权权利利受受到到更多限制。更多限制。l“特别特别”不是特别优待，而是特别限制。不是特别优待，而是特别限制。47二、特别权力关系与行政诉讼范围二、特别权力关系与行政诉讼范围l2、“特别权利关系特别权利关系”的特征的特征l（1）排除法律保留原则。权力主体无须法律）排除法律保留原则。权力主体无须法律授权，基于行政目的和自身权力，即可制定内授权，基于行政目的和自身权力，即可制定内部规则，限制相对人的权利，或为相对人设定部规则，限制相对人的权利，或为相对人设定义务。对不服从者，有权作出惩戒。义务。对不服从者，有权作出惩戒

48、。l（2）剥夺权利救济手段。特别权力关系不适）剥夺权利救济手段。特别权力关系不适用权利保护原则，相对人不能向法院申请司法用权利保护原则，相对人不能向法院申请司法救济。救济。48二、特别权力关系与行政诉讼范围二、特别权力关系与行政诉讼范围l3、“特别权力关系特别权力关系”的种类的种类l（1）公法之勤务关系（公勤关系）。例如公）公法之勤务关系（公勤关系）。例如公务员及军人与国家之关系。务员及军人与国家之关系。l（2）公营造物之利用关系。例如公立学校的）公营造物之利用关系。例如公立学校的学生与学校之关系、监狱服刑人员与监狱之关学生与学校之关系、监狱服刑人员与监狱之关系、强制治疗的传染病患者与医院之关

49、系。系、强制治疗的传染病患者与医院之关系。49二、特别权力关系与行政诉讼范围二、特别权力关系与行政诉讼范围l4、“特别权力关系特别权力关系”的演变、发展的演变、发展l（1）“基础关系与管理关系理论基础关系与管理关系理论”l基础关系包括身份关系（如公务员任免、命基础关系包括身份关系（如公务员任免、命令退休，学生入学、退学、开除）和财产关系令退休，学生入学、退学、开除）和财产关系（如薪俸、抚恤）。（如薪俸、抚恤）。可以提起行政诉讼。可以提起行政诉讼。l管理关系是行政机关为达到行政上的目的，管理关系是行政机关为达到行政上的目的，指示其公务员作为组织的一部分而完成机关内指示其公务员作为组织的一部分而完

50、成机关内部的勤务。可内部申诉但不能提起行政诉讼。部的勤务。可内部申诉但不能提起行政诉讼。50二、特别权力关系与行政诉讼范围二、特别权力关系与行政诉讼范围l（2）“重要性理论重要性理论”l由于基础关系与管理关系界限不易厘清，又由于基础关系与管理关系界限不易厘清，又提出了提出了“重要性理论重要性理论”。只要特别权力关系中。只要特别权力关系中的行为涉及到基本权利的重要事项，即应受法的行为涉及到基本权利的重要事项，即应受法治国原则的支配。治国原则的支配。l因此，即便是因此，即便是“管理关系管理关系”，只要涉及基本，只要涉及基本权利的权利的“重要事项重要事项”，即应接受法院的司法审，即应接受法院的司法审

51、查。查。51二、特别权力关系与行政诉讼范围二、特别权力关系与行政诉讼范围l5 5、特别权力关系的范围、特别权力关系的范围l松散、断续性：图书馆、医院松散、断续性：图书馆、医院l紧密、持续性：大学、监狱、行政机关、军队紧密、持续性：大学、监狱、行政机关、军队l开放、自愿性：大学（刘燕文案开放、自愿性：大学（刘燕文案/田永案）田永案）l封闭、强制性：监狱封闭、强制性：监狱l行政机关、军队行政机关、军队52二、特别权力关系与行政诉讼范围二、特别权力关系与行政诉讼范围l（三）关于服刑人员、公务员、军人的权益保（三）关于服刑人员、公务员、军人的权益保障障l1 1、关于服刑人员的权利救济、关于服刑人员的权

52、利救济l（1 1）监狱执法的性质（刑罚执行行政执法）监狱执法的性质（刑罚执行行政执法）l 监狱法监狱法规定：规定：“监狱是国家的刑罚执行监狱是国家的刑罚执行机关。机关。”“”“监狱的人民警察依法管理监狱、执监狱的人民警察依法管理监狱、执行刑罚、对罪犯进行教育改造等活动，受法律行刑罚、对罪犯进行教育改造等活动，受法律保护。保护。”“”“国务院司法行政部门主管全国的监国务院司法行政部门主管全国的监狱工作。狱工作。”53二、特别权力关系与行政诉讼范围二、特别权力关系与行政诉讼范围l（2）监狱法的结构（）监狱法的结构（7章章78条）条）l第一章第一章 总则总则l第二章第二章 监狱监狱l第三章第三章 刑

53、罚的执行刑罚的执行l第四章第四章 狱政管理狱政管理l第五章第五章 对罪犯的教育改造对罪犯的教育改造l第六章第六章 对未成年犯的教育改造对未成年犯的教育改造l第七章第七章 附则附则54二、特别权力关系与行政诉讼范围二、特别权力关系与行政诉讼范围l（3）关于）关于“刑事司法行为刑事司法行为”l公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为授权实施的行为l 在我国，公安、国家安全机关等实施的行为在我国，公安、国家安全机关等实施的行为有两类：有两类：l一是刑事司法行为一是刑事司法行为 l二是行政行为二是行政行为l刑事司法行为的界限：刑事司法行为的界限：5

54、5二、特别权力关系与行政诉讼范围二、特别权力关系与行政诉讼范围l1 1）主体只限于公安、国家安全、海关、军队）主体只限于公安、国家安全、海关、军队保卫部门、监狱等特定部门；保卫部门、监狱等特定部门；l2 2）所实施的行为必须是刑事诉讼法明确授权）所实施的行为必须是刑事诉讼法明确授权的。如侦查、拘留、逮捕、预审、拘传、取保的。如侦查、拘留、逮捕、预审、拘传、取保候审、监视居住、通缉、搜查扣押物证书证、候审、监视居住、通缉、搜查扣押物证书证、冻结存款汇款、保外就医等；冻结存款汇款、保外就医等；l3 3）行为的目的是为了收集证据，查明犯罪事）行为的目的是为了收集证据，查明犯罪事实，追究犯罪人的刑事责

55、任。实，追究犯罪人的刑事责任。56二、特别权力关系与行政诉讼范围二、特别权力关系与行政诉讼范围l案例：案例：鲁瑞庚诉东港市公安局悬赏广告纠纷案鲁瑞庚诉东港市公安局悬赏广告纠纷案l原原告告：鲁鲁瑞瑞庚庚，男男，2727岁岁，工工人人，住住辽辽宁宁省省东东港港市市前前阳阳镇镇。被被告告：辽辽宁宁省省东东港港市市公公安安局局，住所地：辽宁省东港市大东镇。住所地：辽宁省东港市大东镇。l19991999年年1212月月1212日日，辽辽宁宁省省东东港港市市发发生生一一起起持持枪枪杀杀人人案案。1313日日，被被害害人人家家属属交交给给市市公公安安局局5050万万元元，要要求求发发布布悬悬赏赏广广告告。1

56、313日日，电电视视台台发发布布了了市市公公安安局局的的通通告告。原原告告因因与与被被告告发发生生悬悬赏赏广广告纠纷，向辽宁省丹东市中院提起行政诉讼。告纠纷，向辽宁省丹东市中院提起行政诉讼。57二、特别权力关系与行政诉讼范围二、特别权力关系与行政诉讼范围l1 1）凡是提供线索直接破案的，被害人家属奖）凡是提供线索直接破案的，被害人家属奖励人民币励人民币5050万元；万元；l2 2）凡是提供线索公安机关通过侦查破获此案）凡是提供线索公安机关通过侦查破获此案的，公安机关给予重奖；的，公安机关给予重奖；l3 3）凡是提供有关枪支线索侦破此案的，公安）凡是提供有关枪支线索侦破此案的，公安机关给予重奖；

57、机关给予重奖；l4 4）凡是能提供线索破案的，即使与犯罪团伙）凡是能提供线索破案的，即使与犯罪团伙有牵连，可以从轻或免予刑事责任；有牵连，可以从轻或免予刑事责任；l5 5）对提供线索者，公安机关一律严格保密。）对提供线索者，公安机关一律严格保密。 58二、特别权力关系与行政诉讼范围二、特别权力关系与行政诉讼范围l黑龙江延寿县越狱案黑龙江延寿县越狱案4545万悬赏奖金全部兑现万悬赏奖金全部兑现 l 新华网哈尔滨新华网哈尔滨1010月月1919日电，记者从黑龙江省日电，记者从黑龙江省延寿县公安局了解到，延寿县看守所延寿县公安局了解到，延寿县看守所“9 92 2”脱逃案件三名犯罪嫌疑人被抓获后，经研

58、究决脱逃案件三名犯罪嫌疑人被抓获后，经研究决定，按照悬赏通告，根据贡献，对在抓捕犯罪定，按照悬赏通告，根据贡献，对在抓捕犯罪嫌疑人李海伟、王大民和高玉伦的过程中，提嫌疑人李海伟、王大民和高玉伦的过程中，提供重要线索、协助公安机关抓获犯罪嫌疑人的供重要线索、协助公安机关抓获犯罪嫌疑人的1313名有功群众和人员，分别给予相应奖励并全名有功群众和人员，分别给予相应奖励并全额兑现奖金。额兑现奖金。59二、特别权力关系与行政诉讼范围二、特别权力关系与行政诉讼范围l举报高玉伦的侄女婿一家正在地里收黄豆，高玉伦的举报高玉伦的侄女婿一家正在地里收黄豆，高玉伦的弟弟也在地里帮忙弟弟也在地里帮忙60二、特别权力关

59、系与行政诉讼范围二、特别权力关系与行政诉讼范围l2 2、关于公务员的权利救济（内部行为不可诉）、关于公务员的权利救济（内部行为不可诉）l 内部行为内部行为与外部行为之区别与外部行为之区别l区别标准：行为是否涉及到行政主体或公务区别标准：行为是否涉及到行政主体或公务员的法律地位，涉及的是内部行为，不涉及的员的法律地位，涉及的是内部行为，不涉及的是外部行为。是外部行为。l 对行政机关工作人员的奖惩、任免对行政机关工作人员的奖惩、任免等等决定，决定，是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。利义务的决定。61复核复核申诉申诉控告控告人事争议人事争议

60、仲裁仲裁向人事部门向人事部门向监察机关向监察机关受理受理机关机关原处理机关原处理机关同级公务员主同级公务员主管部门或上一管部门或上一级机关级机关行政监察机行政监察机关关上级机关或上级机关或者有关的专者有关的专门机关门机关人事争议仲人事争议仲裁委员会裁委员会受案受案范围范围处分；辞退或者取消录用；降职；处分；辞退或者取消录用；降职；定期考核定为不称职；免职；申定期考核定为不称职；免职；申请辞职、提前退休未予批准；未请辞职、提前退休未予批准；未按规定确定或者扣减工资、福利、按规定确定或者扣减工资、福利、保险待遇。保险待遇。处分处分机关及其领机关及其领导人侵犯其导人侵犯其合法权益合法权益聘任制公务聘

61、任制公务员与其所在员与其所在机关之间因机关之间因履行聘用合履行聘用合同发生的争同发生的争议议审理审理组织组织原处理机关原处理机关申诉公正委员申诉公正委员会会监察机关监察机关受理控告的受理控告的机关机关人事争议仲人事争议仲裁庭裁庭处理处理结果结果对复核结果不对复核结果不服的可以提出服的可以提出申诉。申诉。对省级以下机对省级以下机关作出的申诉关作出的申诉处理决定不服处理决定不服的，可以向上的，可以向上一级机关提出一级机关提出再申诉。再申诉。作出复查决作出复查决定，对复查定，对复查决定仍不服决定仍不服的可以向上的可以向上一级监察机一级监察机关申请复核。关申请复核。对仲裁裁决对仲裁裁决不服的，可不服的

62、，可以向人民法以向人民法院提起诉讼。院提起诉讼。62二、特别权力关系与行政诉讼范围二、特别权力关系与行政诉讼范围l3 3、关于役军人的权利救济（国家行为不可诉）、关于役军人的权利救济（国家行为不可诉）l 国家行为是指涉及国家根本制度的保护和国国家行为是指涉及国家根本制度的保护和国家主权的运用，由国家承担法律后果的政治行家主权的运用，由国家承担法律后果的政治行为。由此，判断一个行为是不是国家行为，要为。由此，判断一个行为是不是国家行为，要看其是否以政治上的利益为目的，是否涉及国看其是否以政治上的利益为目的，是否涉及国家主权的运用。家主权的运用。l 征兵；签发护照；军事设施保护行为征兵；签发护照；

63、军事设施保护行为63二、特别权力关系与行政诉讼范围二、特别权力关系与行政诉讼范围l国家行为的界定：国家行为的界定：l主体：主体：l特定机关特定机关国务院、中央军委、国防部、外国务院、中央军委、国防部、外交部，以及省级人民政府交部，以及省级人民政府l行为性质：行为性质：l国防和外交；宣布紧急状态、戒严、总动员国防和外交；宣布紧急状态、戒严、总动员64三、新三、新行政诉讼法行政诉讼法对复议、对复议、应诉工作的影响应诉工作的影响l（一）应诉案件数量和工作量大幅度增加（一）应诉案件数量和工作量大幅度增加l1 1、复议机关的应诉案件数量大幅度增加、复议机关的应诉案件数量大幅度增加l新新行政诉讼法行政诉讼

64、法规定经复议维持的案件，复规定经复议维持的案件，复议机关将和原行政行为的行政机关作为共同被议机关将和原行政行为的行政机关作为共同被告参加应诉，这将造成行政复议机关应诉案件告参加应诉，这将造成行政复议机关应诉案件数量剧增。另外，新法规定的共同被告，也将数量剧增。另外，新法规定的共同被告，也将提高部分申请人提起行政诉讼的动机。提高部分申请人提起行政诉讼的动机。65三、新三、新行政诉讼法行政诉讼法对复议、对复议、应诉工作的影响应诉工作的影响l2 2、复议机关在应诉案件中的工作量将增加、复议机关在应诉案件中的工作量将增加l 复议机关作为共同被告，为提高应诉质量，复议机关作为共同被告，为提高应诉质量，减

65、少败诉风险，客观上需要委派熟悉案情的复减少败诉风险，客观上需要委派熟悉案情的复议案件经办人出庭应诉，导致复议机关应诉工议案件经办人出庭应诉，导致复议机关应诉工作量增加。作量增加。l 另外，另外，根据最高院根据最高院适用解释适用解释，此时以行，此时以行政机关确定案件的级别管辖，也将政机关确定案件的级别管辖，也将导致县级以导致县级以上地方人民政府作为复议机关，其管辖法院由上地方人民政府作为复议机关，其管辖法院由中院扩大至基层法院。中院扩大至基层法院。66三、新三、新行政诉讼法行政诉讼法对复议、对复议、应诉工作的影响应诉工作的影响l3 3、作出行政行为的行政机关的应诉案件数量、作出行政行为的行政机关

66、的应诉案件数量将增加将增加l 按照新按照新行政诉讼法行政诉讼法规定，行政诉讼受案规定，行政诉讼受案范围扩大，不再限于具体行政行为，立案审查范围扩大，不再限于具体行政行为，立案审查制改为立案登记制，同时延长起诉期限，这意制改为立案登记制，同时延长起诉期限，这意味着将有更多的行政行为纳入司法审查的范围，味着将有更多的行政行为纳入司法审查的范围，行政机关当被告的可能性更大，从而导致应诉行政机关当被告的可能性更大，从而导致应诉案件数量增加。案件数量增加。67三、新三、新行政诉讼法行政诉讼法对复议、对复议、应诉工作的影响应诉工作的影响l（二）对应诉参加人员和应诉规范化要求提高（二）对应诉参加人员和应诉规

67、范化要求提高l1 1、新、新行政诉讼法行政诉讼法要求行政机关的出庭应要求行政机关的出庭应诉人员为本机关负责人或者负责人所委托的本诉人员为本机关负责人或者负责人所委托的本机关相应工作人员，而目前实践中，被诉行政机关相应工作人员，而目前实践中，被诉行政机关仅委托律师出庭应诉的做法比较普遍，新机关仅委托律师出庭应诉的做法比较普遍，新行政诉讼法行政诉讼法实施后被诉行政机关至少应保实施后被诉行政机关至少应保证有本机关工作人员出庭应诉。证有本机关工作人员出庭应诉。68三、新三、新行政诉讼法行政诉讼法对复议、对复议、应诉工作的影响应诉工作的影响l2 2、新、新行政诉讼法行政诉讼法规定了更为详尽的证据规定了更

68、为详尽的证据规则、改革审理方式，对证据和庭审规范化提规则、改革审理方式，对证据和庭审规范化提出更高要求，规定机关负责人应当出庭应诉。出更高要求，规定机关负责人应当出庭应诉。客观上要求应诉部门工作人员更细致全面的开客观上要求应诉部门工作人员更细致全面的开展应诉前的准备工作，并向出庭应诉的机关负展应诉前的准备工作，并向出庭应诉的机关负责人报告基本案情和存在风险，应诉的工作量责人报告基本案情和存在风险，应诉的工作量加大。加大。69三、新三、新行政诉讼法行政诉讼法对复议、对复议、应诉工作的影响应诉工作的影响l（三）行政诉讼败诉案件将增加（三）行政诉讼败诉案件将增加l1 1、新、新行政诉讼法行政诉讼法规

69、定：经最高院批准，规定：经最高院批准，高院可以根据审判工作的实际情况，确定若干高院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。其立法精人民法院跨行政区域管辖行政案件。其立法精神的核心为司法的去地方化、去行政化干预，神的核心为司法的去地方化、去行政化干预，该规定若实施，法官判案将较少考虑对地方发该规定若实施，法官判案将较少考虑对地方发展和稳定的影响，可能会导致败诉案件增加。展和稳定的影响，可能会导致败诉案件增加。70三、新三、新行政诉讼法行政诉讼法对复议、对复议、应诉工作的影响应诉工作的影响l2 2、对新增案件类型的司法审查，可能会由于、对新增案件类型的司法审查，可能会由

70、于审查标准和执法实践的差异、对法律的不同理审查标准和执法实践的差异、对法律的不同理解等因素，导致败诉。例如：侵犯经营自主权解等因素，导致败诉。例如：侵犯经营自主权或农村土地承包经营权及农村土地经营权、排或农村土地承包经营权及农村土地经营权、排除或限制竞争的行政权力滥用、行政给付（包除或限制竞争的行政权力滥用、行政给付（包括抚恤金、最低生活保障、社会保险待遇）、括抚恤金、最低生活保障、社会保险待遇）、政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政契约，法律法规的规定还存在很多模糊地行政契约，法律法规的规定还存在很多模糊地带，容易产生不同的理解。带，容易产生不

71、同的理解。71三、新三、新行政诉讼法行政诉讼法对复议、对复议、应诉工作的影响应诉工作的影响l（四）对行政机关负责人出庭应诉提出更高的（四）对行政机关负责人出庭应诉提出更高的要求要求l 新新行政诉讼法行政诉讼法：“被诉行政机关负责人被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭关相应的工作人员出庭”。最高院。最高院适用解释适用解释：“行政机关负责人行政机关负责人”包括行政机关正职和包括行政机关正职和副职负责人。副职负责人。72三、新三、新行政诉讼法行政诉讼法对复议、对复议、应诉工作的影响应诉工作的影响l1 1、适用对象更广泛

72、。按照新法规定，出庭应、适用对象更广泛。按照新法规定，出庭应诉的行政机关负责人不仅包括市、区两级的工诉的行政机关负责人不仅包括市、区两级的工作部门和直属机构的负责人，而且包括市、区作部门和直属机构的负责人，而且包括市、区两级政府的负责人。两级政府的负责人。l2 2、出庭次数的要求更高。按照新法规定，行、出庭次数的要求更高。按照新法规定，行政机关负责人出庭应诉应成为常态，不能出庭政机关负责人出庭应诉应成为常态，不能出庭是例外；且机关负责人出庭应诉的行政诉讼案是例外；且机关负责人出庭应诉的行政诉讼案件不限于第一审的案件。件不限于第一审的案件。73三、新三、新行政诉讼法行政诉讼法对复议、对复议、应诉

73、工作的影响应诉工作的影响l3 3、增加了相关的法律责任。新法规定，法院、增加了相关的法律责任。新法规定，法院对被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许对被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以予以公告，并向监察机关可中途退庭的，可以予以公告，并向监察机关或者上一级行政机关提出依法给予其主要负责或者上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。人或者直接责任人员处分的司法建议。74三、新三、新行政诉讼法行政诉讼法对复议、对复议、应诉工作的影响应诉工作的影响l（五）推动复议机关提高化解行政争议的能力（五）推动复议机关提高化解行政争议的能力l1 1、行政复议制度

74、的定位在客观上要求复议机、行政复议制度的定位在客观上要求复议机关积极化解争议。关积极化解争议。l 新新行政诉讼法行政诉讼法将复议机关作为共同被告将复议机关作为共同被告的规定，反映了国家层面对行政复议的定位是的规定，反映了国家层面对行政复议的定位是内部纠纷解决机制。客观上将推动复议机关积内部纠纷解决机制。客观上将推动复议机关积极履行监督职责，要求复议机关改变复议决定极履行监督职责，要求复议机关改变复议决定维持率高的状态，为申请人提供实效性行政救维持率高的状态，为申请人提供实效性行政救济。济。75三、新三、新行政诉讼法行政诉讼法对复议、对复议、应诉工作的影响应诉工作的影响l2 2、对行政行为监督力

75、度加大将促使行政争议、对行政行为监督力度加大将促使行政争议在内部解决。在内部解决。l 新新行政诉讼法行政诉讼法的核心指导思想是畅通诉的核心指导思想是畅通诉讼渠道，保障法院依法独立行使审判权，维护讼渠道，保障法院依法独立行使审判权，维护司法公正、权威。这将导致行政权力面临更有司法公正、权威。这将导致行政权力面临更有力的监督。为了避免行政行为进入司法审查程力的监督。为了避免行政行为进入司法审查程序，减少败诉风险，复议机关更有动力推动行序，减少败诉风险，复议机关更有动力推动行政争议在内部解决。申请人达到目的，再诉到政争议在内部解决。申请人达到目的，再诉到法院的行政案件数量也可能会减少。法院的行政案件

76、数量也可能会减少。76三、新三、新行政诉讼法行政诉讼法对复议、对复议、应诉工作的影响应诉工作的影响l3 3、行政争议解决法律化要求行政复议成为解、行政争议解决法律化要求行政复议成为解决行政争议的主渠道。决行政争议的主渠道。l 行政复议和诉讼是行政纠纷解决途径法律化行政复议和诉讼是行政纠纷解决途径法律化的代表。而复议相较于诉讼，具有便捷快速、的代表。而复议相较于诉讼，具有便捷快速、成本低廉以及协调有力等优势，必将成为解决成本低廉以及协调有力等优势，必将成为解决行政争议的主渠道。行政争议的主渠道。77四、未来行政复议和应诉工作的四、未来行政复议和应诉工作的发展展望发展展望l（一）行政复议监督功能更

77、加强化（一）行政复议监督功能更加强化l1 1、复议监督范围更广、复议监督范围更广l 新新行政诉讼法行政诉讼法拓宽了行政诉讼案件的受拓宽了行政诉讼案件的受理范围，行政复议是在行政机关内部设立的层理范围，行政复议是在行政机关内部设立的层级监督制度，从监督权力来源来看更不应该存级监督制度，从监督权力来源来看更不应该存在限制。应把能通过法律途径解决的行政争议在限制。应把能通过法律途径解决的行政争议尽可能纳入行政复议受理范围，从各方面放宽尽可能纳入行政复议受理范围，从各方面放宽受理条件，加强对行政执法的监督。受理条件，加强对行政执法的监督。78四、未来行政复议和应诉工作的四、未来行政复议和应诉工作的发展

78、展望发展展望l2 2、复议审理强度加大、复议审理强度加大l 行政复议围绕行政行为的主体是否合法、认行政复议围绕行政行为的主体是否合法、认定事实是否清楚、证据是否确凿、程序是否正定事实是否清楚、证据是否确凿、程序是否正当、适用法律是否准确、是否合理适当进行审当、适用法律是否准确、是否合理适当进行审查。新查。新行政诉讼法行政诉讼法共同被告的规定，使复共同被告的规定，使复议机关审理案件时对于行政行为违法或不当的议机关审理案件时对于行政行为违法或不当的容忍度降低，审理较过去将更趋于严格，主要容忍度降低，审理较过去将更趋于严格，主要体现在：体现在：79四、未来行政复议和应诉工作的四、未来行政复议和应诉工

79、作的发展展望发展展望l 第一，程序审查的把关更加严格，不仅审查第一，程序审查的把关更加严格，不仅审查行政行为是否履行法定程序，而且审查行政行行政行为是否履行法定程序，而且审查行政行为是否履行适当程序；为是否履行适当程序；l 第二，改变重合法性、轻合理性的审查思路，第二，改变重合法性、轻合理性的审查思路，加强对行政机关履行自由裁量权是否符合基准加强对行政机关履行自由裁量权是否符合基准的审核；的审核；l 第三，采用规范性文件更加慎重，对规范性第三，采用规范性文件更加慎重，对规范性文件附带审查、选择适用将更为普遍；文件附带审查、选择适用将更为普遍；80四、未来行政复议和应诉工作的四、未来行政复议和应

80、诉工作的发展展望发展展望l 第四，部门本位思维、传统作法等法外因素第四，部门本位思维、传统作法等法外因素对行政复议审理的影响日渐减少；对行政复议审理的影响日渐减少；l 第五，复议决定特别是维持决定撰写时，认第五，复议决定特别是维持决定撰写时，认定事实更加充分，说理更加透彻，对行政行为定事实更加充分，说理更加透彻，对行政行为的评价更为客观全面；的评价更为客观全面；l 第六，重大疑难案件决策引入专家参加议决第六，重大疑难案件决策引入专家参加议决机制，明确专家参与决策制度的功能定位，规机制，明确专家参与决策制度的功能定位，规范专家参与决策的程序和权责。范专家参与决策的程序和权责。81四、未来行政复议

81、和应诉工作的四、未来行政复议和应诉工作的发展展望发展展望l3 3、复议审理体制司法化、复议审理体制司法化l 随着行政复议案件数量和难度不断增加，原随着行政复议案件数量和难度不断增加，原有的审理体制已不能满足审理工作的要求，亟有的审理体制已不能满足审理工作的要求，亟待通过复议法修订建立一套科学完整的与诉讼待通过复议法修订建立一套科学完整的与诉讼接轨的审理体制，包括：听证、回避、庭审、接轨的审理体制，包括：听证、回避、庭审、证据、调查取证、简易程序等方面的制度。其证据、调查取证、简易程序等方面的制度。其中，庭审程序应成为一般案件的必经程序，逐中，庭审程序应成为一般案件的必经程序，逐渐形成以庭审为中

82、心的复议审理体制。渐形成以庭审为中心的复议审理体制。82四、未来行政复议和应诉工作的四、未来行政复议和应诉工作的发展展望发展展望l（二）行政应诉工作日益规范化、专业化（二）行政应诉工作日益规范化、专业化l1 1、行政应诉工作规范化、行政应诉工作规范化l 面对行政应诉案件的增长，除增加必要的应面对行政应诉案件的增长，除增加必要的应诉机构和人员外，还应抓紧建立科学高效的应诉机构和人员外，还应抓紧建立科学高效的应诉工作规范。诉工作规范。l（1 1）建立行政复议与行政应诉的衔接制度，）建立行政复议与行政应诉的衔接制度，理顺行政复议结案送达后的案卷归档、移交的理顺行政复议结案送达后的案卷归档、移交的流程

83、，建立应诉风险提示、疑难案件会办以及流程，建立应诉风险提示、疑难案件会办以及应诉后反馈等机制；应诉后反馈等机制；83四、未来行政复议和应诉工作的四、未来行政复议和应诉工作的发展展望发展展望l（2 2）充分依托应诉案件数据化平台，建立应）充分依托应诉案件数据化平台，建立应诉工作各节点的跟踪管理机制；诉工作各节点的跟踪管理机制；l（3 3）建立应诉后评估和报告机制，根据生效）建立应诉后评估和报告机制，根据生效司法裁判的情况定期对行政复议和各部门行政司法裁判的情况定期对行政复议和各部门行政执法作出评估并加以分析，促进行政执法、行执法作出评估并加以分析，促进行政执法、行政复议、行政应诉的良性循环。政复

84、议、行政应诉的良性循环。84四、未来行政复议和应诉工作的四、未来行政复议和应诉工作的发展展望发展展望l2 2、行政应诉工作专业化、行政应诉工作专业化l 以审判为中心的诉讼制度改革，庭审将在行以审判为中心的诉讼制度改革，庭审将在行政诉讼中逐渐发挥中心作用。行政应诉工作必政诉讼中逐渐发挥中心作用。行政应诉工作必然要走上专业化的道路。对应诉人员的要求也然要走上专业化的道路。对应诉人员的要求也会越来越高。会越来越高。85四、未来行政复议和应诉工作的四、未来行政复议和应诉工作的发展展望发展展望l（三）复议指导监督功能更为凸显（三）复议指导监督功能更为凸显l1 1、上级复议机构对下级复议机构的监督指导、上

85、级复议机构对下级复议机构的监督指导工作加强工作加强l 目前行政复议体制改革的方向是部分集中行目前行政复议体制改革的方向是部分集中行政复议权，在一级政府仅设立一个行政复议机政复议权，在一级政府仅设立一个行政复议机构，除垂直管理部门外，取消部门的行政复议构，除垂直管理部门外，取消部门的行政复议权。这种机构设置，有利于理顺和加强上级复权。这种机构设置，有利于理顺和加强上级复议机构对下级复议机构的监督指导。议机构对下级复议机构的监督指导。86四、未来行政复议和应诉工作的四、未来行政复议和应诉工作的发展展望发展展望l上级复议机构可通过以下方式加强对下级复议上级复议机构可通过以下方式加强对下级复议机构的监

86、督指导：（机构的监督指导：（1 1）全面推进规范化建设，）全面推进规范化建设，逐步改变各复议机构之间能力不均衡的现状；逐步改变各复议机构之间能力不均衡的现状；（2 2）定期对具有典型性的疑难问题提出指导）定期对具有典型性的疑难问题提出指导意见，逐步统一本行政区域内审理案件的具体意见，逐步统一本行政区域内审理案件的具体尺度；（尺度；（3 3）重点监督下级复议机构受理案件，）重点监督下级复议机构受理案件，促进下级复议机构畅通受理渠道，提高基层复促进下级复议机构畅通受理渠道，提高基层复议机构案件受理数量，以此推动下级复议机构议机构案件受理数量，以此推动下级复议机构的发展。的发展。87四、未来行政复议

87、和应诉工作的四、未来行政复议和应诉工作的发展展望发展展望l2 2、行政复议机构对行政执法的指导监督向纵、行政复议机构对行政执法的指导监督向纵深发展深发展l 长期以来由于复议机构将主要精力集中在复长期以来由于复议机构将主要精力集中在复议案件的审理上，对行政执法的指导监督着力议案件的审理上，对行政执法的指导监督着力不够，未来对行政执法的指导监督将成为行政不够，未来对行政执法的指导监督将成为行政复议的一项重要工作：复议的一项重要工作：l（1 1）落实行政复议个案履行监督，确保每一）落实行政复议个案履行监督，确保每一份有履行内容的复议决定书和复议意见书都能份有履行内容的复议决定书和复议意见书都能得到执

88、行，以点带面，规范行政执法行为；得到执行，以点带面，规范行政执法行为；88四、未来行政复议和应诉工作的四、未来行政复议和应诉工作的发展展望发展展望l（2 2）充分利用复议意见书制度。复议意见书）充分利用复议意见书制度。复议意见书将回归其对于案外行政行为违法的监督功能，将回归其对于案外行政行为违法的监督功能，行政复议的监督功能得以向外扩展；行政复议的监督功能得以向外扩展；l（3 3）探索运用复议建议书制度。对于案件审）探索运用复议建议书制度。对于案件审理中发现的带普遍性问题进行调研，形成能推理中发现的带普遍性问题进行调研，形成能推动某类行政执法的制度性建设的复议建议书。动某类行政执法的制度性建设的复议建议书。89 90