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1、失业保险制度问题及对策一、 我国失业保险制度发挥的作用 (一)失业保险制度的施行有利于缓解失业者的生活困难和实现再就业。我国目前所实施的市场经济体制打破了原先的“铁饭碗”，在竞争激烈的职场，每个从业人员都或大或小承担着失业的风险。对于失业人员个人而言，当前失业保险条例从制度上对其失业后一段时间的作用还是不容忽视的。一方面失业人员可以通过领取失业保险金、医疗补助金等来弥补在没有任何劳动报酬期间的经济生活：另一方面，残酷的失业现实常常会给失业者带来痛苦的心理折磨，失业保险金的发放在一定程度上消除或减少了失业人员的心理落差，激发了他们重头再来、重新上岗的欲望，并达到心理平衡。 (二)失业保险制度的施
2、行有利于化解社会矛盾，实现社会和谐。失业保险条例第一条明确指出：“为了保障失业人员失业期间的基本生活，促进其再就业，制定本条例。”阐明了失业保险的目的和指导意义。对于整个社会环境的优化而言，失业保险制度贴近国情，与我国关注民生、构建和谐社会的政治大方向相一致，促进了失业者再就业，以避免因失业带来贫富差距的扩大和引发新的社会矛盾，体现了社会主义制度的优越性。 (三)失业保险制度的施行有助于我国社会保障制度的不断完善。失业保险是我国社会保障的重要组成部分，是社会保障制度的重要分支，也是我国社会乃至国际社会普遍关注的焦点。我国是人口大国，劳动力过剩是长期存在的社会现象和问题，在我国失业保险制度的探索
3、中，失业保险条例的颁布实施，对切实做好失业保险，起到了重要的基础性作用。二、我国失业保险存在的问题失业保险所面临的压力，是由我国目前的社会经济形势和将来的经济发展状况决定的，是由经济体制改革的力度、深度和我国的就业形势所决定的。虽然我国于1999年颁布了失业保险条例，使我国建立起与社会主义市场经济相适应的社会保障制度，但是，目前的制度属于初级阶段，还有很多不完善；另一方面，我国还处于社会主义初级阶段，生产力比较落后，市场经济发展还不成熟，所以，无论从失业保险制度法律法规角度，还是社会经济形势发展方面，失业保险制度还不完善，其主要问题有以下几方面：1、失业保险覆盖面较窄，失业保险的作用发挥不充分
4、，未能发挥出最大的社会效果。主要表现为:首先,对失业保险存在认识偏差,许多单位和职工认为失业保险是“一平二调”、“劫富济贫”。其次,失业保险制度改革跟不上就业形势变化的需要,传统的以“单位”为服务对象的社会保险体系不能适应新形势下分散化、流动性强的就业格局。最后,事业单位未按照规定全部参加失业保险,“漏保”比较严重。失业保险本身是社会保障的一个重要分支，其保障对象应尽可能包括所有未获得劳动机会、需要提供保障的人员。但根据我国在失业保险条例第二条中规定：“城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工依照本条例的规定，缴纳失业保险费。城镇企业事业单位失业人员依照本条例的规定，享受失业保险待遇。本条所称城
5、镇企业，是指国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业。”由此可知我国失业保险的范围并没有覆盖城镇所有的失业者，如城镇未就业的大中专毕业生和原灵活就业的失业人员等。我国目前享受失业保险的主要是国有企业的下岗失业人员，而从我国就业结构观看，75%的就业岗位是有中小企业提供的，他们其中的大多数企业没有为员工参加失业保险，这是因为企业和个人参加失业保险意识比较淡薄，对参保认识不足，导致企业不愿为员工参保和员工个人参保积极性不高，所以当前失业保险保障覆盖面较窄。从目前失业保险所发挥的作用看,很多地方还停留在生活保障上,在促进失业人员再就业方面发挥的功能还不够。另外,由于社保经办
6、机构经费紧张,存在挤占挪用职业培训补贴和职业介绍补贴的问题,导致专项用于失业人员培训和职业介绍的经费不足。2、失业保险制度不够完善，一些规定难于把握，使实际操作比较困难，难以确保失业保险的有效实施。与西方发达的资本主义国家相比，虽然近年来我国在资金管理上逐渐走向规范，但目前我国失业保险方面的法律和规定主要还只是由劳动和社会保障部等相关部委制定，所依据的多是行政规章，且很大一部分为意见、通知等，使得失业保险的立法制度不健全，立法层次低，难以确保失业保险的有效实施。我国失业保险日前还面临着“隐性就业”识别难、有条例也难操作、开轿车领取失业保险金、大学生“毕业就是失业”成为新的知识型失业群体而得不到
7、失业保险待遇、灵活就业人员无法参保以及农民工难以切实享受失业保险待遇等各种难题，这些难题已成为我国失业保险制度完善的绊脚石。我国失业保险条例第十七条规定，失业人员失业前所在单位和本人按规定累计缴费10年以上的，领取失业保险金的期限最长24个月。但失业保险金的领取期限及再次失业人员缴费年限的计算问题在实践操作中还存在许多症结，如是否会出现符合规定领取24个月缴费期限的人员早已重新就业，但是欺瞒不报连续领取24个月失业保险金的情况?或者滋生失业者在可以领取失业保险金的这24个月内故意不去找工作的“养懒汉”现象?笔者认为这也是造成失业保险基金筹措困难，单位和个人缴费积极性不高的原因之一。 3、失业保
8、险待遇及保障水平较低。由于中小企业人员流动性大，部分企业拒绝参加保险和瞒报、少报、拒缴、失业保险费情况经常出现，而这些企业部分员工早对失业习以为常，根本不了解失业保险，即使有些员工参加了失业保险，失业后能领取失业保险金但由于近两年社会平均员工普遍较高，物价上涨，而失业保险待遇是最低工资的70%，这个水平对保障失业者基本生活水平都很难，有资料显示，河南省总工会对6508明失业职工调查，由34%的人靠节衣缩食度日，20%靠亲友救济，只有3.3%人靠失业保险维持生活。所以我国目前失业保险待遇还较低。4、失业保险资金筹措渠道少，筹集力度不够，保险资金严重不足，远未达到应有的保障效果 。根据我国的失业保
9、险条例第6条和第21条的规定，现行的失业保险制度是企业和个人缴费，国家财政在特殊情况下提供补贴。但中小型企业由于资金短缺、运营困难或投资运作时间短等原因，怠于缴纳失业保险费：运营效益好的大企业也抱着这是 “劫富济贫”的心理不积极主动的帮员工缴纳失业保险费；因受宣传力度不够、失业保险优势不明显等因素的影响，有些劳动者只好权衡利弊，先顾及眼前利益，不愿为将来不确定的风险投资买单。社会保险的普遍性不仅要求覆盖面大，而且要求资金来源渠道多。由于资金来源狭窄，救济也就只能是低水平的，再加上一些地方基金监督机制不健全，导致一些地方失业保险基金管理不善，出现挪用失业保险基金等严重问题。失业保险资金筹集不足，
10、对失业者的保障能力就会下降，有些企业与缴费不同步，其原因包括多方面，主要有第一：一些“三资”企业和民营企业因自己企业员工流动现象频繁而不愿意投保，只有其中很少一部分为员工参保，即使是已参加的失业保险的企业，效益好的不愿缴费，效益不好的企业又交不起费。第二：有关劳动保障部门执法不严，执法力度不够，不能正常征缴失业保险资金，所以导致失业保险资金筹集不到位。5、失业保险基金发放审核标准不严谨，领取失业保险金资格的审查还不够规范。我国失业保险条例规定：失业保险金领取的条件为：所在单位和本人以按照规定履行缴费义务满1年，非因本人意愿中断就业的，以办理失业登记并有求职要求，这三个条件应同时具备。”但还不够
11、具体完善，缺乏相应的完善的审核机构，也缺乏具体详细的资格审查条例，导致有些失业者一边拥有就业收入，一边领取失业保险金。6、失业保险基金支出结构不合理。现行制度规定失业保险基金用于下列支出：失业保险金；领取失业保险金期间的医疗补助金；领取失业保险金期间死亡的失业人员的丧葬补助金和其供养的配偶、直系亲属的抚恤金；领取失业保险金期间接受职业培训、职业介绍的补贴，补贴的办法和标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。从以上支出的项目中可以反映出，现行失业保险虽然也规定了失业保险待遇中还包括职业培训和职业介绍的费用，但是费用的多少并不明确的，而是“由省、自治区、直辖市人民政府规定”。这一“自行规定”的结果就
12、是从实施失业保险条例以来，提供给失业人员基本生活保障金的支付占了绝对的比重。以2001年为例，当年的失业保险基金总支出为111.8亿元，包括职业培训、职业介绍等在内的非生活保障金支出为23.5亿元，仅占总支出的21%。这说明现行失业保险制度过于侧重生活保障功能，促进就业方面投入不足。7、失业保险基金统筹层次偏低。按现行制度规定，失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹，其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定。从实施情况来看，我国的统筹层次仅在市县两级，这就极大地限制了失业保险应有的功能和作用的发挥。由于统筹层次较低，基金的整体抗风险能力比较脆弱，基金只能在很小的范围内互济。而且，这种在市
13、、县两级分级统筹管理为主的方式，造成各地在使用和统筹失业保险金上存在较大的差异，使失业保险基金过于分散且各自为政，不利于统一调度和集中管理、使用资金。统筹层次偏低造成的条块分割，使我国失业保险机构与职工培训机构、职工介绍机构各自为政的状态长期存在，很难得到根本的改变，这就极大限制了失业保险反失业功效的充分发挥，使得失业职工不能按照市场需求接受职工培训，不能及时得到用人信息和就业指导咨询，造成失业职工再就业率很低。8、失业保险水平的设计不合理。1.失业保险金的领取标准过低。依照我国失业保险条例的规定，失业保险金的标准，按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平，由省、自治区、直
14、辖市人民政府确定。目前我国的月平均失业保险金水平为各省、市最低工资的70%-80%，大致在150到450元之间。如果将失业保险金与国有企业年平均职工工资做个比较，我国的失业保险金只能替代25%左右的工资。而大多数国家失业保险金的替代率为失业前工资的40%-75%。失业保险金的标准过低，不能满足失业人员基本生活的保障，也不足以支付求职成本，不能促进转岗就业，使得失业保险应有的保障功能和反失业功能都没有得到有效发挥。2.失业保险金的给付期限过长。现行制度的具体规定为：失业人员失业前所在单位和本人按照规定累计缴费时间满1年不足5年的，领取失业保险金的期限最长为12个月；累计缴费时间满5年不足10年的
15、，领取失业保险金的期限最长为18个月；累计缴费时间10年以上的，领取失业保险金的期限最长为24个月。重新就业后，再次失业的，缴费时间重新计算。这样的规定，与失业状况较为严重的西方市场经济国家相比，我国的给付期限显得过长了。过长的失业救济期限可能使失业者丧失迅速就业的动机，延长失业者的职业搜寻期限，不利于提高失业保险基金的使用效率。9、行业统筹仍然存在。 主要有以下两种方式:一是大型垄断行业实行行业统筹,而未按规定实行失业保险属地化管理原则。二是违反失业保险征缴比例,实行部分行业统筹,部分社会统筹。如今年审计发现某铁路系统以职工流动性大为由,按1%实行社会统筹缴纳给地方失业保险经办机构,按2%实
16、行行业统筹。 10、非因本人意愿”难以界定 。主要有以下三种情况:第一,由于就业不充分、企业处于半停产状态、工资太低等原因,“自愿”解除劳动合同的失业人员按规定不能享受失业保险待遇,而这又与设立失业保险制度的初衷相悖。第二,一些垄断行业实行“自愿”解除合同、获得高额经济补偿的人员,不应享受失业保险待遇,但在具体执行中考虑到社会稳定、行业利益等种种原因,经办机构仍违规为他们发放了失业保险金。第三,一般企业买断工龄、给予很低的经济补偿的解除劳动关系的失业人员,由于和企业签订了自愿解除合同的协议而丧失享受失业保险待遇的权利。 11、信息化程度相对落后。失业保险政策是集职工参保缴费、失业保险待遇申领发放、失业人员转岗培训和再就业于一体的完整制度体系,但由于信息化程度落后,很难实现预定的管理目标,致使不应享受失业保险待遇和隐形就业人员领取了失业保险金,造成了基金的流失。 12、执法力度不够，手段单一。一方面劳动保障部门缺乏有针对性的法力法规，对有些不良现
