公私伙伴关系PPP的概念、起源、特征与功能

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1、公私伙伴关系ppp的概念、起源、特征与功能公私伙伴关系（Public-Private-Partnerships,简称PPP）已经被广泛应用到各种公共产品 和服务的提供当中，但人们对其认识一般仍然停留在融资层面。本文从管理视角概括PPP 概念，并从其起源、特征和功能层面力求较全面地认识PPP，认为其在经济社会转轨中对于 促进制度、机制创新的意义和功能特别值得强调一、概念关于PPP的概念目前还没有一个公认的说法，不同的人从不同的角度会有不同的理解。对 英文Public-Private-Partnerships也有多种译法，如公私伙伴关系、公私合作伙伴模式、公共 私人合作关系、公私机构的伙伴合作、官

2、方/民间的合作、民间开放公共服务、公共民营合 作制等等。下面列举几种具有代表性的说法。（一）机构给出的概念1. 联合国发展计划署1998年给PPP的概念是：PPP是指政府、营利性企业和非营利 性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式，合作各方可以达到 比预期单独行动更有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转 移给私营部门，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。2. 联合国培训研究院的概念是：PPP涵盖了不同社会系统倡导者之间的所有制度化合 作方式，目的是解决当地或区域内的某些复杂问题oPPP包含两层含义，其一是为满足公共 产品需要而建立的公共

3、和私人倡导者之间的各种合作关系；其二是为满足公共产品需要，公 共部门和私人部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施。3. 欧盟委员会的概念是：PPP是指公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的 是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务。4. 美国PPP国家委员会的概念是：PPP是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的 一种公共产品提供方式，它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础 设施，并提供相关服务以满足公共需求。5. 加拿大PPP国家委员会的概念是：PPP是公共部门和私人部门之间的一种合作经营 关系，它建立在双方各自经验的基础上，通过适当的资源分配、风险分担和利

4、益共享机制， 最好地满足事先清晰界定的公共需求。（二）专家给出的概念。1. PPP,首先是广义界定，指公共和私营部门共同参与生产和提供物品与服务的任何 安排。其次，它指一些复杂的、多方参与并被民营化了的基础设施项目E.S.Savas,2002）。再 次，它指企业、社会贤达和地方政府官员为改善城市状况而进行的一种正式合作（PerryDavis,ed.,1986）。2. PPP是指为了实现共同目标和互惠互利，公共部门与私人部门权力共享、共同经营、 维护以及信息共享而形成的合作关系（Kernaghan）。3. PPP是指公共部门与私营部门之间签订长期合同，由私营部门实体来进行公共部门 基础设施的建设

5、或管理，或由私营部门实体代表一个公共部门实体（利用基础设施）向社会 提供各种服务。这种模式通常有如下特征（G.PeirsOn,P.Mcbride,1996） （1）公共部门实体通 常根据协议向私营部门实体移交基础设施（是否付款作为回报要视情况而定）。（2）由私 营部门实体建设、扩建或重建一项基础设施。（3）由公私部门指定基础设施的运行特性。（4）私营部门实体在既定期限内利用基础设施来提供公共服务（通常对运营和定价进行限 制）。（5）在协议到期后，私营部门实体同意向公共部门移交基础设施（是否付款视情况 而定）。4. PPP是一种“合作关系”，包括合同安排、联合、合作协议和协作活动等方面，通 过这

6、种合作关系来促进政策和计划的实行，提供政府计划和服务（Armstrong）。5. PPP,在两个或多个实体之间达成协议，从而使合作各方为共同或相互兼容的目标 而协同经营，并在一定程度上共享权力、共担责任，联合投入资源，共担风险，互惠互利（TreasuryBoardSecretariat,Impedimentsto Partnering）。通过上面众多概念可以看出，虽然无论是机构或是专家，对PPP都还没有形成一个完 全一致的表述，但是，从这些定义和解说中我们可以发现一些共同的特征：首先是公共部门 与私营部门的合作，合作是前提，每个概念中都包含合作这个关键词。其次是把提供公共产 品或服务，包括提供

7、基础设施，作为合作的目标。第三是强调利益共享，就是说在合作过程 中，私营部门与公共部门共赢。第四是风险共担。这些特征大体上概括了 PPP概念的基本 要素，在此基础上，我们认为，PPP概念中包含有合作、提供公共产品或服务、利益共享、 风险共担这样几个要点。“竞争可以是建设性的，也可以是破坏性的：即使其为建设性的时候，竞争也没有合作 那样有利”。马歇尔在其经济学原理中曾明确地指出了合作比之于竞争的更为重要。人 们往往认为，在市场经济中竞争是万能的，其实并不尽然，竞争固然重要，但也不排斥合作。 PPP的本质是合作而非简单的竞争，竞争只是合作过程中的一种手段和一种基础机制。（三）本文给出的PPP概念。

8、根据人们对PPP的认识，并结合上面比较典型的观点，可以就PPP及其管理模式作出 这样一个定义：所谓PPP，是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握 的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利 益。其管理模式包含与此相符的诸多具体形式。通过这种合作和管理过程，可以在不排除并 适当满足私人部门的投资营利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务，使有限 的资源发挥更大的作用。我们知道，政府应当为社会公众提供公共产品和服务，但大量准公共产品与服务的提供 过程，并不必然排斥私人部门的参与，相反，还可能带来一系列正面效应。如果让私人部门 做这些事

9、情，理所当然要经过政府公共部门的同意或许可；同时，为了确保私人部门提供公 共产品的质和量，私人部门必然要接受政府部门的监督。政府公共部门为了能够让私人部门 合理参与，也必然要为其设置相应的条件，如保证其实现一定的利益、帮助其控制相应的风 险等，只有这样，私人部门才愿意做过去本该由政府公共部门做的事情。一旦民营部门做了公共部门的事情，一定是民营部门与政府公共部门合作的结果，而非 相互竞争的结果一虽然在具体的民营企业或机构参与者的确定或挑选过程中，一般应当安排 必要的竞争,那只是民营部门做这个事在项目具体落实程序中、环节上的单方面的内部竞争。PPP管理模式与融资模式的区别是：（1）融资只是PPP的

10、目的之一，并不是全部。PPP 项目中会涉及到融资问题，但不仅限于融资问题，政府和公共部门除了利用民营部门的资本 以外，大多还利用了民营部门的生产与管理技术。（2）融资更多是考虑将自己的风险最小 化。而PPP管理模式中，更多是考虑双方风险而将整体风险最小化。事实证明，追求整个 项目风险最小化的管理模式，要比公、私双方各自追求风险最小化更能化解风险o PPP所带 来的“一加一大于二”的机制效应，需要从管理模式创新的层面上理解和总结。（3）与风 险控制相对应，融资者考虑的是自己收益最大化，而PPP管理模式又加入了社会综合效益 最大化的导向。可以说，实现收益最大化是每个融资者都要考虑的问题，但是，作为

11、PPP 管理模式中的合作双方，又是受到不允许过分追求局部利益的制约的，因为这一模式涉及到 更多的公众利益。在PPP管理框架下，政府为了吸引民间资本进入，减少民营部门的经营 风险，会确保其经营具有一定的收益水平，但又不应收益过高，如果收益过高，政府方面也 会作出相应控制。美国管理学家斯蒂芬P 罗宾斯给管理下的定义是：管理是指同别人一起，或通过别 人使活动完成得更有效的过程。而PPP就是公共部门与民营部门一起，使得公共产品和服 务的提供更为有效的过程。由此可以看出，应当把PPP放在一种管理模式的高度来认识， 其中可以包含其融资模式。二、起源我们已知所谓PPP，是指政府公共部门与民营部门合作过程中，

12、让非公共部门所掌握的 资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利 益。那么，哪些部门能够让民营部门参与，而民营部门又愿意参与做哪些事情呢？众所周知， 民营部门做事的内在动力是获取利益或利润，如果没有利润，民营部门不会愿意做本该公共 部门做的事情。利润的获得一般有两个主要途径：一个是政府直接给予民营部门；另一个是 民营部门通过向用户收费获得。第一种很容易理解，为政府做事，必然由政府付费。而第二 种途径是要经过用户认可的，就是说所做事情对用户而言是有益的，用户能够从中获得好处， 只有这样用户才愿意付费。这就会让我们联想到修路或供水，这两种服务都能为用户带来直 接

13、的利益，通过向用户提供服务而收取费用，用户较容易接受。而我们考察PPP的起源时， 的确可以从民营部门修路和私人参与供水开始。在英文中最早的公路之所以被称为turnpike，是因为路段上布置了可移动的路障，通常 由一根水平的长杆（pike）或栅栏组成，管理人可以通过移动横杆（turnthepike）来阻断路 面交通。15世纪时，欧洲人设置这样的路障通常出于安全考虑，在战时可以减缓骑兵的袭 击速度，起到一定的抵挡作用。到了 17世纪，税务机构开始推行公路收费政策，turnpike 的作用发生变化，开始用来阻挡过往车辆，收取“过路费”后再放行（笔者注意到，turnpike 的名称在美国宾夕法尼亚州等

14、地的收费干道上沿用至今）。由此可以说，PPP起源于收费公 路的诞生。当然，在当时人们还没有明确提出PPP的概念或理论来，只是实际生活中出现 了“公”与“私”实际形成了互动、交易关系而共同维系收费公路运行的模式。其实收费路的源头要早远得多。据历史记载，公元前1950年，亚述人就修建了从叙利 亚到巴比伦的收费道路。这可能是现可看到的最早的收费路记载了。希腊历史学家和哲学家 斯特雷波（Strabo，公元前63年一公元21年）在恺撒?奥古斯都（CaesarAugustu）时代的 Geographia中也记载了在LittleSaintBernard sPass上收取通行费的历史。作为对养护道路、 带路和

15、跨山脉搬运的回报，罗马大帝授予Salassi部落征收通行费的特许权。这可以被称为 最为原始的PPP形式，但是它与现在模式的差别并不太多。这一收费在当时同样需要罗马 大帝代表政府的授权。（一）欧洲。1.英国。在供水方面，伦敦由私人企业供水已经有400多年的历史，而政府对私人进入很少加以 限制。企业相互竞争，以投资支持服务和质量的革新，增加居民用水线路。到了 19世纪， 伦敦大范围的供水系统已经使之成为“欧洲居住和健康状况最好的城市之一，在大多数欧洲 城市人口急剧下降时，该市的死亡率却低于出生率1800点”（世界发展报告，2004）。95% 的伦敦居民从私营企业那里得到管道供水，其中多数是对住宅直

16、接供水。技术进步导致竞争中的产业合并和价格上升。供水条件的改善引起了抽水马桶需求的增 加，这又引起了污水排放的问题。议会为此制定了法规，到1908年，私营系统全部被国有 化。直到20世纪70年代末，众所周知，英国又进行了大规模民营化，在20世纪80年代， 英国恢复了用水的私人供给（世界发展报告，2004）。英国在PPP的实践方面走在世界前列，特别是它的自来水供应很有代表性，已经走了 一个循回，从400多年前就有了私人供水的历史，后来逐渐被国有化，到了 20世纪80年代 初又被民营化。从私营到国营再到私营，整整走了一圈。可以说英国是PPP的先驱、倡导 者，同时也是PPP的促进者。特别是在撒切尔夫人上台之后，极大推动了PPP的进程。在交通方面，英国早在1281年就开始对通过伦敦桥的车辆、行人和船只收费，1706年， 成立收费信托机构，负责收费公路的筹资、建设、维护和经营。1820年，英国大约有3200 公里的收费道路，年收费额为125万英