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1、王德福、张雪霖：社区动员中的精英替代及其弊端分析 2017-02-09 16:31:47作者：王德福、张雪霖 来源：城市问题 点击:813 评论： 0条.【字号：.大.史小】评分等级：.0摘要：社区参与度低和社区动员能力弱化是后单位制时代我国社区治理面临的巨 大挑战。当下社区动员的关键机制是媒介式动员，实践中却出现作为动员媒介的 积极分子悬浮化和社会组织服务消解动员的现象，实质是社区动员脱嵌于基层社 会，发生“精英替代”，陷入动员内卷化的困境。社区弱自主性和居民的低效能 感、社区陌生化和精英脱嵌、基层组织识别能力弱化是造成社区动员困境的主要 原因。在社区日益陌生化的基础上，提高基层组织社区动员
2、能力的途径在于强化 基层组织与社区居民的制度化关联，增加直接互动机会，发展基层组织的直接动 员能力。关键词：社区治理 社区动员 媒介式动员 精英替代 内卷化一、问题的提出社区治理是城市治理体系的基础组成部分，单位制解体与快速城市化的叠加 影响给我国城市社区治理带来了巨大挑战。2015 年我国时隔 37 年后再次召开中 央城市工作会议，提出要推进城市治理体系和治理能力现代化建设，中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见强调要 “发挥社区作用”和“动员公众参与”，形成多元共治、良性互动的城市治理模 式。这是因应现代社会发展和城市治理需要必须进行的治理转型。当下，我们不
3、 得不面对的是，长期以来城市居民对社区治理参与意愿低、参与效果有限，这几 乎成为所有相关研究的共识1。提高城市社区治理水平必须破解这一难题。对于社区参与问题的研究，目前主要有两种路径，可分别称之为参与理论进 路和动员理论进路。参与理论进路的研究在对现状的判断上呈现出一定的张力： 一些研究认为公民参与意识和能力正在提高，一种类似于西方国家的市民社会正 在形成。其主要关注点在于业主维权运动2和邻避抗争事件3。尽管也有研究揭 示了这类参与行为的内在复杂性，但总体上还是表现为对其中蕴含的政治可能性 的乐观解读4。相比之下，聚焦于居民参与社区公共事务的研究则普遍注意到居 民参与程度低的现象，并揭示了社区
4、服务5、利益分化6、虚拟社区7等对居民 参与行为的影响，其中主导性的理论框架为社会资本理论、新制度主义、理性选 择理论等，其中尤以社会资本资论为主流8。社会资本理论的基本预设是社会资 本丰富程度与居民参与程度成正比，因此解决居民参与问题的途径便是通过增加 公共交往机会等方式培育社区社会资本9。动员理论进路的研究质疑参与理论对 中国社会的适用性，他们认为脱胎于西方民主社会的各类参与理论并不适合用来 解释中国的城市社区参与，中国式参与“只是一种出于国家治理需要的自上而下 的制度安排，居民的行动逻辑与行动策略以及政府与居民的互动过程呈现出不同 的特点”10，主流的社会资本理论 “仅能提供一种参照模式
5、，但不能对当前我 国的社区参与提供解释”11。相比之下，“群众参与”更加适合解释中国本土经 验。它是中国共产党自革命时期探索形成的动员群众参与国家政权建设的一种模 式，其实质是一种“政治动员”，是中国共产党群众路线的一部分12。无论是革 命时期还是建国后的单位制时期，党的群众动员工作非常有效，比如解放后接管 城市的过程中，群众动员和基层政权建设相辅相成，迅速稳定了社会秩序，为此 后的城市管理奠定了基础13。当然，动员方式和动员效果在单位制时代和后单位 制时代发生了重要变化，单位制时代建立在资源分配基础上的依附关系，使动员 具有鲜明的组织化色彩，出现了运动式动员、组织化动员等多种高效的动员模式
6、14，后单位制时代的动员方式则表现为“地方性权威式动员”11、“日常权威式 动员”15、“组织化合作动员”16等模式，这些动员模式的共同特征是更加依赖 于社区中社会资源（如人情面子等）的运作，具有鲜明的非正式色彩。两种研究进路呈现出的社区动员和参与实践形成了非常有趣的对比，参与理 论的研究进路更多展现了社区参与的困境，而动员理论进路则表明，社区基层组 织通过大量调用社会性资源和“正式权力的非正式运作”17，形成了新的动员技 术和策略。我们以为，二者都面临难以解释的经验悖论：对前者来说，经验表明， 即使那些通过建立大量社会组织，增进居民公共交往从而增加社区社会资本的社 区，除了参与社会组织内的活
7、动，居民对社区公共事务治理的参与程度依然很低， 而且，正如动员理论所批评的，仅从社会资本角度无法解释基层组织的群众动员 对社区参与的重要影响。对后者来说，基层组织发展出的各种新型动员方式实际 上并没有带来可观的社区治理效果，基层组织“动”而普通居民“不动”依然是 当前社区治理中普遍存在的现实困境。一个完整的研究应该同时对社区动员机制 和困境给出自洽的解释，而从本土适用性上来说，动员理论进路显然要比单纯的 参与理论更加契合我国社区治理中的动员-参与实践，也因此，本文将重点阐述 社区动员的机制及其面临的困境，并分析动员困境的发生机制。本文所运用的经 验材料均来自我们 2015年在南京和上海若干社区
8、的实地调研，涉及老旧小区、 新建商品房小区、村改居社区和拆迁安置小区等社区类型，调研主要采用深度访 谈的方法，访谈对象包括区街民政部门和社区基层组织工作人员、社区积极分子、 社会组织负责人、业委会和物业公司以及普通居民等。二、多元治理主体与混合型动员1 多元治理主体当前，社会治理普遍呈现主体多元化趋势，其基本类型除了社区基层组织和 社区居民外，还有近年来不断涌现的社会组织、住房商品化改革以来产生的业主 委员会和物业管理公司，以及企事业单位等驻区单位。每种类型又可细分为若干 亚类型，且呈现较大的地区差异。社区基层组织除党组织和居委会外，有些城市 在实施居委会去行政化改革中又设置了其他机构，如深圳
9、设置的社区工作站，南 京秦淮区“蓝旗模式”的社工发展中心（社会工作站）等，目的是将居委会承担 的行政工作剥离出去，还原其居民自治组织的性质。社区居民的构成更加复杂， 主体是兼具业主和居民身份的常住居民，还有户籍和居住地分离的非常住居民， 只是因为户口未迁而成为社区管理的对象，此外就是大量流动人口，包括进城务 工人员、因工作需要或子女教育而相对常住的租房群体。不同群体对社区治理的 介入程度差异极大，但社区动员的主要对象还是常住居民。不同群体的常住居民 的社区参与程度也不一样，可以对他们进行进一步的类型划分，比较常见的社区 精英和普通居民这种划分方式。社区精英包括基层组织工作人员等体制性精英， 也
10、包括居民中具有特殊禀赋的非体制性精英，比如退休的机关企事业单位管理人 员、律师、教师、老板等，许多研究发现，社区精英相较普通居民具有更高的参 与意愿和参与能力，他们也构成了社区基层组织最主要的动员对象和依靠力量， 是楼组长、业委会等的主要来源。不过，实践中许多积极参与社区治理的居民并 不一定属于精英阶层，而可能是低保户18， 或者仅仅是个人兴趣使然。社会组织 可以分为内生型和外生型两类，所谓内生型社会组织是指由社区居民组建、组织 的成员和活动边界基本在社区之内的民间组织，其组织化程度有高有低，且不一 定在民政部门登记注册，其中最常见的社区趣缘性组织，如歌舞队、读报小组、 社区志愿者组织等。外生
11、型社会组织一般是由政府或社区引入、在民政部门登记、 从事专业化社会服务的民间组织，通过政府购买服务引入社会组织进社区已成为 普遍趋势。社会组织在社区治理中的角色日益活跃，我们调研的南京 H 社区引入 的各类外生型社会组织竟达 30 多个，相邻的 C 社区自主培育的社区互助中心建 立了四十多个俱乐部。业委会和物业公司也已成为社区治理中最重要的参与主体 之一，许多城市将其与社区党组织和居委会并称为“四驾马车”，或将党组织超 脱出来将另外三者称为“三驾马车”。但在实践中，不但其在老旧小区和商品房 小区发挥的作用存在巨大差异，且几架马车在治理实践中也普遍存在程度不同的 张力。同上述治理主体相比，驻区单
12、位的参与相对比较消极，在实践中他们往往 只是为社区提供一定治理资源，比如为社区活动提供经费资助、对社区困难户提 供帮扶救助等。尽管如此，这笔资源的调用和分配在社区动员中发挥的作用却是 不容忽视的。“多元主体共存”是社区治理面临的现实状况，在西方多中心治理和协商民 主理论影响下，许多研究将“多元共治”视为社区治理的理想模式，却忽视了对 多元主体在治理实践中的复杂互动关系的细致考察。我们认为，多元主体参与社 区治理实际上正是社区动员的过程，但各类主体在其中发挥的作用差异很大，据 此可以大致分为三个层次：首先，社区基层组织无论从理论上还是实践中都是社 区动员的主导力量，社区积极分子、社会组织、驻区单
13、位这三类主体与普通居民 发挥的作用差异明显，前者可以用“社区精英”这样一个人格化概念指称，后者 数量众多、利益分化且集体行动能力较弱，目前看来，社区基层组织动员社区精 英的效果比较明显，但动员最大多数普通居民参与则普遍面临困境。2、直接动员与媒介式动员城市社区的居民动辄数千甚至上万人，而社区基层组织的正式工作人员往往 只有十几人，基层组织根本不可能完全依靠自身力量直接动员千家万户的居民， 社区动员中存在特殊的机制来解决这个问题，那就是在基层组织的直接动员之外 还存在一种媒介式动员的间接动员方式，而充当动员媒介的便是上文提到的积极 分子等社区精英。积极分子是传统政治社会结构中不容忽视力量，在国家
14、对基层 社会的动员和治理中，积极分子发挥着必不可少的媒介作用，将国家的基层代理 人与普通民众连接起来。一些研究认为积极分子在建国后的城市治理中发挥着极 不光彩的作用，他们通过“积极表现”而与权力精英建立庇护关系获取个人利益 呈现出一种“压迫式形象”。这显然是对特定历史时期积极分子作用的片面解读 而且在当下的城市基层治理中，“只有借助于积极分子与居委会以及一般居民之 间的良好人际关系，国家才有可能渗透到社会最底层”19。媒介式动员的运作机制包括这样几个组成部分：首先是发现和识别机制，将 社区精英从社区居民中筛选出来。发现和识别建立在熟悉居民和对居民进行分类 的基础上，而这正是群众路线工作法的核心
15、机制。中国共产党在革命时期和社会 主义建设时期的群众动员离不开其精准的群众分类，如果分类出现问题，就会在 “谁是我们的朋友，谁是我们的敌人”这个问题上犯错误，分不清领导力量和依 靠力量，混淆团结对象与斗争对象，可能会让政治投机分子甚至“阶级敌人”混 入搞破坏。今天的社区动员已经不再采取阶级分类法，而主要依靠基层组织在同 居民打交道过程中逐步发现，其中党员、退休企事业单位管理人员以及具备某些 特长（如文艺才能）的人员往往是最先被动员的对象，构成了社区积极分子的主 要来源。其次是激励机制，即激发和保持积极分子的积极性。一般认为单位制时 代激励机制主要依靠建立在利益交换基础上的庇护关系，而现在则是互
16、惠交换与 庇护-支持关系并存的模式20。许多研究发现积极分子的志愿主义精神、社交需 求以及人情面子等本土社会资源在激励其参与社区治理中发挥着越来越重要的 作用，基层组织同积极分子建立和保持着非常亲密、温情和私人化的关系。其实， 无论什么时代，社区治理都是一项与居民直接进行日常化接触的工作，这就决定 了其不可能完全建立在制度化和理性化基础上，即使在单位制时期，基层组织对 积极分子的激励也需要调用非正式人情化的社会资源，如果完全是利益交换和庇 护关系，就解释不了为什么如今社区中老年居民对单位制时期人际关系和社区干 部的美好怀念。因此，社区动员的激励机制实际上一直是混合了各种资源和策略 的。最后是二次动员机制。基层组织对积极分子的动员可以称为初次动员，旨在 发掘辅助力量，这只是动员的第一步，动员的关键是积极分子和基层组织工作人 员对普通居民的动员，只有完成二次动员，才能真正将初次动员的效果发挥出来， 也才能真正实
