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1、劳动保障监察的管辖体系 胡登峰一、劳动保障监察级别管辖劳动保障监察的级别管辖，是指上下级劳动保障监察机构之间实施劳动保障监察活动的权限和分工的划分，是一种纵向划分。主要确定劳动保障行政部门实施劳动保障监察的空间范围。它所解决的是整个劳动保障监察系统内哪些劳动保障监察业务应由哪一级劳动保障监察机构组织实施的问题。劳动保障监察的级别管辖对合理地均衡上下级劳动保障监察部门在劳动保障监察业务中的作用和工作量，使劳动保障监察合法、高效地发挥其功能，具有重要的意义。劳动法第九条规定：“县级以上地方人民政府劳动行政部门主管本行政区域内的劳动工作。”劳动保障监察条例第十三条第三款规定，省、自治区、直辖市人民政
2、府可以对劳动保障监察的管辖制定具体办法。这是授权性的规定，其授权的内容主要是通过各省、自治区、直辖市人民政府制定具体办法，对省、市、县级劳动保障行政部门包括监察级别管辖在内的管辖范围做出具体规定。劳动保障监察条例虽然明确对用人单位的劳动保障监察由用人单位用工所在地的县级或设区的市级劳动保障行政部门管辖。但具体县、市及省级劳动保障行政部门管辖哪些监察事项，由于全国各地的用人单位分布、性质、数量不平衡，各级劳动保障行政部门承担的工作任务和执法力量不均衡，情况差别很大。不宜也不可能在条例中做出具体规定。所以进行了授权规定。目前我国的县以上劳动行政部门一般包括部级、省级、地市级和县级等四个级别的劳动保
3、障行政部门，相应的劳动保障监察部门也按上述四个级别进行设置（少数边远地区除外）。二、劳动保障监察地域管辖劳动保障监察地域管辖，也称区域管辖、属地管辖，是以劳动保障监察机构所在的行政管理区域确定其管辖的区域，是解决不同区域的劳动保障监察机构之间管辖横向划分的问题。根据劳动保障监察条例第十三条第一款规定：“对用人单位的劳动保障监察，由用人单位用工所在地的县级或者设区的市级劳动保障行政部门管辖。”劳动保障监察地域管辖有两层意思：（一）对用人单位实施劳动保障监察，主要应由县级、设区的市级劳动保障行政部门管辖。我国县级行政区域是行政区划中最基本的单位，是劳动保障管理的行政区划起点，也是实施劳动保障监察管
4、辖的行政区划起点。由于县级和设区的市级劳动保障行政部门与用人单位稠劳动者联系最为直接、广泛，因此能够充分发挥其情况熟、地域熟、时效强的特点。同时，主要由县、市级劳动保障行政部门负责管辖劳动保障监察，符合国务院全面推进依法行政实施纲要提出的要减少行政执法层次，适当下移执法重心；对与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动，主要由市、县两级行政执法机关实施的要求，有助于推进劳动保障监察执法体制改革。（二）由用人单位用工所在地的劳动保障行政部门管辖。即用人单位在哪个行政区域用工，就由该行政区域的劳动保障行政部门实施监察管辖。这样规定既便于劳动保障行政部门对用人单位的日常检查和监察管理，对违法行为
5、调查取证，又方便劳动者对违法行为的举报投诉，节省劳动保障行政部门的人力、物力、财力，提高行政执法工作效率。因此，劳动保障监察地域管辖规定，与行政处罚法第二十条行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖的规定，也是一致的。地域管辖是在确定劳动保障监察级别管辖之后解决同级劳动保障监察部门的劳动保障监察权限的管辖制度。在劳动保障监察实践中，劳动保障监察的地域管辖一般适用“违法行为发生地管辖原则即属地管辖原则，亦称为一般地域管辖，即用人单位的生产经营所在地在哪个劳动保障监察部门管辖的行政区域内，就由哪个劳动保障监察部门管辖。除此之外，地域管辖还可能适用共同管辖。共同管辖
6、是指两个以上劳动监察部门对同一用人单位都有劳动监察权。如某市A区的区属企业在同市的B区登记注册并生产经营，则A区和B区的劳动监察部门对其都有劳动监察权，对于这种情况，在劳动监察实践中，一般采用“先查处原则”确定管辖权。以上所述的地域管辖原则和前面所述的级别管辖原则都是一般性原则。在地域管辖和级别管辖中，还会遇到一些其他特殊的情况。这些特殊的情况将在后面的“特殊管辖”中述及。三、劳动保障监察特殊管辖级别、地域和职能管辖，是劳动保障监察的基本管辖制度，所定的管辖规则也是基本规则。但在此基本管辖以外，还有一些补充管辖规则。这些补充管辖是指在基本管辖不适用的特定条件下，应当适用的管辖规则。理论上把这些
7、补充管辖归纳为管辖权的转移（也称转移管辖）、移送管辖和指定管辖三种，我们将之统称为劳动保障监察的特殊管辖。（一）、劳动保障监察管辖权的转移劳动保障监察管辖权的转移是级别管辖中的特殊情况，在劳动保障监察的管辖权转移中，具体是指上级劳动保障监察机关有权管辖下一级劳动保障监察机关的劳动保障监察案件，下级劳动保障监察机关对它所查处的劳动保障案件，认为需要由上一级劳动保障监察机关管辖的，可以报请上一级劳动保障监察机关管辖。劳动保障监察条例第十三条第二款规定：“上级劳动保障行政部门根据工作需要，可以调查处理下级劳动保障行政部门管辖的案件。”在劳动保障监察管辖已经明确的情况下，赋予上级劳动保障行政部门有权处
8、理下级管辖的违反劳动保障法律、法规案件的机动权。有利于适应请况变化及时解决特殊或疑难案件，对级别管辖起到调节和补充作用，保证监察执法的效果。在实际工作中，主要表现为几种情形:1. 违反劳动保障法律、法规的案件复杂，涉及的劳动保障法律、法规较多，或劳动关系界定不清等，下级劳动保障行政部门处理比较困难，因而由上级劳动保障行政部门直接处理。2. 违反劳动保障法律、法规的案件影响较大。如侵害劳动者人数较多、情节比较恶劣、后果比较严重、社会危害较大等。由于此类案件社会影响大。案件处理的难度大，对案件的处理水平和效果要求高。一般由上一级劳动保障行政部门处理为宜。3. 下级劳动保障行政部门不便处理或可能会影
9、响公正的违法案件。有些违反劳动保障法律、法规的案件，下级劳动保障行政部门虽然有管辖权，但由于种种原因不便于处理。如跨地区的违法案件等；还有的处理可能会影响公正执法，如受到有关方面干预、阻力很大的案件等。需要由上级劳动保障行政部门处理。4. 领导机关指定某个违法案件由上级劳动保障行政郡门直接处理。这种监察执法管辖权的转移只有上调性的转移，一种形式就是本条规定的上级劳动保障行政部门主动处理下级管辖的案件。另一种形式是下级劳动保障行政部门对它所管辖的案件，认为需要由上级劳动保障行政部门管辖的。可以报请上级劳动保障行政部门管辖。这种管辖权的转移是使本来无管辖权的劳动保障行政部门具有管辖权。其本质是劳动
10、保障监察主体资格的转移。 （二）劳动保障监察移送管辖劳动保障监察移送管辖是指本无劳动保障监察管辖权的劳动保障监察机关对某起用人单位劳动违法案件已经受理或立案后，但发现管辖错误，将已受理或立案的劳动保障监察案件移送给有管辖权的其他劳动保障监察机关进行管辖。其本质是监察案件的移送。确定移送管辖能够保证对违反劳动保障法律、法规的案件处理主体合法，并且确保对违法案件的及时妥善处理。一种情况是劳动保障行政部门内部的移送。即劳动保障行政部门受理了违反劳动保障法律、法规的案件，但是经过调查发现该违法案件不属于本部门管辖，因此应当移送有管辖权的劳动保障行政部门。接受移送的劳动保障行政部门不得对违法案件自行移送
11、其他劳动保障行政部门处理。如果受移送的劳动保障行政部门认为自已确无管辖权的，为避免相互推委，不得再行移送，须报上级劳动保障行政部门决定。另一种情况是移送其他部门。劳动法第八十七条规定，县级以上各级人民政府有关部门，在各自职权范围内，对用人单位遵守劳动法律，法规的情况进行监督。本条例也对此作了相关规定。根据这些规定。公安、工商、卫生、建设等部门，按照其职责要求对用人单位遵守劳动保障法律、法规的情况也享有相应的监督检查权。本条例第十八条规定：“发现违法案件不属于劳动保障监察事项的，应当及时移送有关部门处理；涉嫌犯罪的，应当依法移送两法机关。”劳动保障行政部门在处理违反劳动保障法律、法规案件时。对其
12、中涉及到其他部门职贵的违法案件，应当及时移送有关部门。如在查处用人单位违法超时加班的案件时，发现用人单位还有以暴力、威胁或者非法限制人身自由的手段强迫劳动的情形，应当移送公安机关依法处理；接到有关用人单位严重违反职业病防治法律法规 的举报和投诉，应当及时移送卫生部门调查处理等。上述两种情况下移送案件时。应采取书面形式，同时将相关的材料和证据一并移送，使违法行为得到有效查处。（三）劳动保障监察指定管辖劳动保障监察指定管辖是指两个以上劳动保障监察机关因劳动保障监察管辖权发生争议，或者因特殊原因有管辖权的劳动保障监察机关不能、无法行使管辖权，由上级劳动保障监察机关指定特定的劳动保障监察机关管辖本案的
13、一种劳动保障监察管辖制度。劳动保障监察条例第十三条第二款规定：“劳动保障行政部门对劳动保障监察管辖发生争议的，报请共同的上一级劳动保障行政部门指定管辖。”指定管辖主要有两种情形：1. 两个或两个以上的劳动保障行政部门因劳动保障监察管辖权发生了争议。又无法达成协议的。其原因有的是因为立法不明确；有的则是对监察管辖的认识和理解不一致。而导致都认为自己有管辖权的积极争抢，或都认为自已无管辖权的消极推诿，需要报请共同的上一级劳动保障行政部门指定管辖。这里规定的共同的上一级劳动保障行政部门具体来讲，如果是同一个省内的两个市劳动保障行政部门发生监察管辖争议，则由他们共同的上一级该省级劳动保障行政部门指定管
14、辖；如果是不在同一个省的两个市劳动保障行政部门发生监察管辖争议，两个省又达不成协议。则由他们共同的上一级劳动保障部进行指定管辖。2. 由于一些客观原因使原有管辖权难以实现。这种情况劳动保障行政部门之间没有管辖权争议，但是由于一些客观原因，如地震、洪水、火灾、战争等不可抗为因素影响。或者劳动保障行政部门机构变动等客观原因出现，使原来有管辖权的劳动保障行政部门不能或无法行使劳动保障监察管辖权，而由上一级劳动保障行政部门指定其他无管辖权的劳动保障行政部门管辖。3. 上一级劳动保障监察部门认为确有必要，可将自己管辖的案件指定下一级劳动保障监察部门办理。指定管辖的确定要考虑到方便劳动者和用人单位、劳动保障行政部门日常检查的工作量、对违法案件调查取证和及时处理等因素。指定管辖是劳动保障行政部门在监察管辖方面行使的自由裁量权。应当保证合法、合理地运用。指定管辖应当以书面形式实施。下级劳动保障行致部门应当服从。通过指定管辖能够预防和减少劳动保障行政部门在监察管理和处理违反劳动保障法律、法规案件时。因争管辖权或相互推诿、拖延办理监察事项，使指定的劳动保障行政部门依法履行积责。
