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1、森林分类经营管理体制问题的思考 摘要：分析了实施森林分类经营中有关政策和管理体制问题,主要有公益林补偿政策和标准尚未出台;分类经营管理体制尚不完善等等并对此提出对策和建议。关键词：森林分类经营 政策 补偿机制生态环境建设是国民经济和社会发展的基础,要实现社会经济可持续发展,必须有完备的生态体系作保障。随着新形势下林业工作的战略定位和发展思路调整,建立比较完备的林业生态体系和比较发达的林业产业体系,已成为我国林业发展的战略目标和任务。森林分类经营改革是建立比较完备的林业生态体系和比较发达的林业产业体系的基础工作。分类经营是我国林业20世纪末和21世纪改革的主题。分类经营能否顺利地实施和推行下去,
2、关系到我国林业发展的前途和命运。关系到林业市场经济体制的建立和林业生态功能的良好发挥,关系到建立比较发达的林业产业体系和比较完备的林业生态体系,关系到林业的两个根本性转变。所以分类经营具有重大的理论研究价值和重大的实践意义。一、森林分类经营理论及在我国的实践概况 所谓森林分类经营(Classified forest management),又称为“森林多效益主导利用经营 ,即以发挥某一林种某一效益为主,兼顾其它方面效益的经营模式。它是在社会主义市场经济体制下,根据社会对林业生态效益和经济效益的两大要求,按照对森林多种功能主导利用的不同和森林发挥两种功能所产生的“产品”的商品属性和非商品属性的不
3、同,相应的把森林划分为公益林和商品林,并按各自特点和规律运营的一种新型的林业经营体制和发展模式 。森林分类经营并不是近年才提出来的,在18世纪形成的森林经营管理(森林经理)理论中就有组织森林分类经营的理论与实践。例如,在地域上把相互连接的、具有相同经营方向的块划分为森林经营区,与此同时,把地域上不相连接,但在森林经营目的、经营周期、森林经营方式上相同的小班组织成森林经营类型比如用材、防护、水源涵养、特种目的的森林经营类型合并建立起相应的森林经营体系,甚至直接以小班作为经营类型,这就是典型的分类经营。问题是传统的这种分类经营有以下的缺点:第一,突出了木材的利用忽略了其它各种效益;第二,只强调了经
4、营的生物学和技术方面,忽略了经营的社会经济方面和林政管理方面;第三,只从自然和生物物理方面,而没有从事理和人理的互为储存关系考虑;第四,也是一个很重要的方面,体现为就林论林,没有与其它各部门、行业有机地结合,因而没有跳出行业的局限。 关于森林分类经营问题,国际上对其方式和目的要求,存在着两种不同看法。一种是在一定地域上,划块分类经营利用根据森林的主要功能划分为用材、防护、游憩、放牧等,发挥各自功能。国外称之为“邻接式多元化利用”。另外一种经营模式就是在一块森林中同时产生多种多样的产品和提供多种多样的服务,这叫做“同步或多元化利用”。这两种方式的讨论经历了相当长的一个时期,争论的实质是对森林利用
5、是否存在着效益和功能上的互斥和兼容是单目标与多目标上的差异,也包含着对森林经营上的理解。在我国,对生态与经济是否一致的问题,长期存在着争论。一些学者认为:“在促进木材和林产品发展的同时,为人类自下而上和发展创造最佳状态的环境”,“强调生态与经济的矛盾是可以统一的”。而另一学派则强调“紧紧抓住解放和提高林业生产力这个中心环节,突出效益原则,强调结构效益,对林业实行分类指导,按照专业分工的原则对林业经营格局进行大调整,集中力量重点突破,以重点林业的高效益带动全局的发展”,认为“生态经济一体化的林业难以实施”。 从目前森林分类经营的理论与实践来看,后一种观点是严格的分类经营观点。但是这种分类经营应强
6、调的是主导功能上的分工,是一种矛盾的主要方面,并不是互相对立、排斥(商品林与公益林),而是对立统一的关系。林业是一个既有生态效益又有经济效益的特殊行业,两大效益的建设有完全不同的经济属性。为了既充分发挥市场机制在林业资源配置中的基础作用,又对市场机制失灵的方面加以克服,必须实行整个林业的分类经营。国家体改委和原林业部颁布的林业经济体制改革总体纲要,正式推出以分类经营改革为主题的林业经济体制改革总体方案 。在1992年,中国林业出版社出版的林业分工论一书提出一种分类经营的模式“林业分工论”,即从发展战略和经营思想出发,接照森林的用途和生产目的,将林业分成商品林业、公益林业和兼容性林业三种。认为“
7、林业分工论”是森林多功能主导利用的分工,是林业的分工,而不是林种的进一步划分 。 自1995年原林业部颁发林业经济体制改革总体纲要以来,根据原林业部下发的关于开展林业分类经营改革试点工作的通知(林策通字199669号)精神,各省(区)相继于1996年选择24个县(市)开展森林分类经营改革试点工作。根据国家林业局关于开展全国森林分类区划界定工作的通知(林策发1999191号)和国家林业局国家公益林认定办法(林策发200188号)文件精神,各省(区)相继启动了森林分类区划工作。到目前为止,大部分省(区)已完成森林分类区划界定工作,并将分类区划界定工作成果上报到国家林业局。 其间各省林业厅(局)也同
8、时制定和发布了本省的分类区划界定工作方案和森林分类区划界定操作细则，在全省范围内全面开展分类区划界定工作。二、森林分类经营的政策和经营体制问题 新时期、新形势要求国家林业建设的战略目标是建立比较完备的林业生态体系和比较发达的林业产业体系。要达到国家林业建设的战略目标,必须根据森林的不同功能,实施分类经营、分区突破、总体推进的发展战略。分类经营是新时期林业发展战略的基础和核心。森林分类经营牵涉到林业发展的方向,牵涉到林区最广大人民群众的根本利益,牵涉到国家可持续发展的生态环境保障体系建设和国家财政经济利益。国家和地方的政策、法规是实施森林分类经营的保障,经营体制改革是实施森林分类经营的措施。但目
9、前在实施森林分类经营中还存在有如下问题必须研究解决。2.1国家和地方的生态公益林补偿办法尚未出台 生态公益林补偿政策是实施森林分类经营的核心政策,但是我国一直为建立生态公益补偿机制,这势必导致公益林经营主体不明,或经营主体无力正常地对其进行经营和管护,甚至会发生对森林资源的破坏性掠夺。经调查分析,我们认为造成这种局面的原因主要在于:人们的生态观念不强,对林业的三大效益认识不到位。虽然我国在历史上就有植树种竹的优良传统,但人们更多的是追求森林中的木材、薪材及林副产品等林产品所带来的直接经济效益。农业、水利、旅游等行业长期以来形成认识上的严重偏差,弱视甚至无视林业所带来的各种生态、社会效益,人们享
10、受这种效益成了理所当然,而补偿却成了盲区。林业部门,特别是营林业承担了繁重的造林、育林任务,而不能获得相应的补偿,经营困难成为必然。如一些森林公园、水利设施的经营中,森林的管护和抚育等任务属林业部门的“分内事”,而经营收入却进入了旅游部门、水利部门的账户。这种投入和产出脱节、剥离的现象应该说带有一定的普遍性。森林的生态、社会效益计算困难。森林的生态、社会效益补偿问题的提出,已为时不短,并早已载入森林法中,但迄今还没有一个明确且切实可行的计算方法和补偿办法。 公益林的补偿问题是制约公益林建设和实行分类经营的关键。长期以来,因公益林具有效益 外在性和受益对象广泛性的特点,造成公益林“少数人负担,全
11、社会受益”、“相对不发达地区负担,相对发达地区受益”、“上游负担,下游受益”、“林业部门负担,全社会受益”的不合理局面。再加上其牵涉面广,政策性强,到目前为此,国家尚未对国家公益林的补偿程序、补偿办法、补偿对象、补偿标准、筹资渠道等方面制订出明晰的政策。在国家政策尚未出台的情况下,各省、地方政府也未对地方公益林制订明晰的生态公益林补偿政策和办法。生态公益林补偿政策和办法是关系到森林分类经营尤其是生态公益林发展和林区社会稳定的关键,实行分类经营,关键看能否建立健全有效的森林生态效益补偿机制,森林的生态、社会效益补偿机制滞后,已成为制约林业分类经营实际运作的瓶颈。2.2分类经营管理体制尚不完善 长
12、久以来,我国林业经营一直担负着两大基本任务:一是为国民经济建设和国民生活提供木质产品及其它林产品;二是改善国民生存环境。但事实上,我国林业几十年来受传统的管理体制和林业经营模式以及国民经济建设的要求等影响,一直奉行以木材生产为中心,重采轻造、集中过伐的林业经营模式 。几十年来,整个林业的基础几乎完全建立在森林采伐工业上,大规模开采国有林区与天然林区,造成天然林面积的剧减。实施森林分类经营就必须要进行森林的分类管理。但在目前分类经营实践中尚未有完善的森林分类经营管理办法,而传统林业经营模式混淆了作为商品产业的林业和作为社会公益事业的林业在经济属性、经营利用目标、经营方式、管理要求、社会实现形式以
13、及价值利益补偿等方面的差别,而统一于高度集中的计划管理体制之下,按同样的体制、同样的模式与方法去经营建设,带来的问题也很多:(1)大面积的天然林资源尤其是天然林中的原始林被采伐后,被林相单一的人工林取代,造成生态危机的潜伏。天然林生态系统结构复杂、功能完善、生物多样性丰富,具有人工林不可比拟的生态价值 。(2)因缺乏科学的价值利益投入补偿机制,国有林区和各类防护林经营单位面临沉重的困难。因无林可采,或者无法在市场上实现其价值,生产经营难以为继。(3)林业企业经营目标不明确,林业的生态效益和社会效益往往让位于林业的经济效益和目标。2.3 社会、经济发展对林产品需求矛盾依然存在 分类经营实施之初,
14、将现有森林划分为公益林和商品林。公益林的主要功能是发挥其生态效益和社会效益,商品林则要承担社会、经济发展对林产品需求的重任。由于自然条件和历史的原因,我国森林资源现状分布、结构不均衡性及对天然林过量采伐,在分类经营实施之初所区划的商品林尚不能满足社会、经济发展对林产品的需求供给;同时,对森林分布较多,并以木材生产为财政和林农经济收入主要来源的林区社会、经济发展是一个较大的冲击,资源危机和经济危困已成为制约重点林区尤其是生态地位特别重要的林区社会经济发展的瓶颈。而林业生产力水平不高也阻碍了林业发展。过去很长一段时间以来,国家每年用于治山造林的投资不及水利投资的十分之一,随着两大生态林业工程的相继
15、提出和推行,林业的地位和投入均有明显的提高,但由于受过去计划经济阴影的影响,更受眼前经济利益的驱使,时至今日,部分行业、部门对狭隘利益的维护和部分决策者的短期行为,以及全民生态、环保意识的淡薄等现状仍令人忧心忡忡。在市场经济条件下,林业因生产周期长、生产力水平不高,生态及社会效益表现不很直观等因素的制约,使其在市场中成为一个弱势行业,且国家和地方在税收及现行的林政管理等方面,扶持发展的力度和营造有利于林业发展的市场环境等方面还远远不够,这在一定程度上也遏制了林业分类经营的实际运行和健康发展。2.4公益林建设与林农生活水平提高的矛盾 国家对重点公益林的区域布局政策及公益林的补偿政策不明确,让一些
16、既得利益者坐享其成而未付出相应的代价。同时,也使一些地区在森林分类经营区划过程中埋下伏笔,以便将来向着有利于自身的政策上靠。另外,处于山区、重点林区的公益林,还不能从根本上解决林农的生计问题,。生态公益林建设区大多为贫困山区,林农对森林的依赖程度和期望值很高。林农在能源、建房和自用材等方面在很大程度上依赖于消耗森林资源,经济来源在很大程度上也源于森林。政府若不能采取切实可行的调控手段对林农及其利益从根本上给予必要的扶持和保护,公益林的建设与发展将很难得到较长期的保证。2.5生态公益林的人工林问题 各省在分类经营区划中界定的生态公益林有许多人工林,这些划入公益林区域内的人工林除部分为生态工程建设投资营造的如长江防护林、退耕还林(草)等国家生态工程林外,尚有相当部分是世界银行贷款造林的速生丰产林和群众自发营造的用材林。这些已界定为生态公益林区的人工林尤其是
