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1、摘要：以“有错必纠”为价值取向的职权撤销应有其权力边界。将时间要素作为限制职权撤 销的法定界限，是维护法安定性的必然要求，实现正义价值的现实考量，契合行政效能的合 理选择，规整行政法上时间效力规那么的重要环节，实有必要厘清职权撤销的时间边界。“控 权保民”的行政法治追求、法明确性原那么的指引、除斥期间的制度特征，以及职权撤销之外 的其他救济方式的补位，为职权撤销时限制度的构建提供了支撑。无论授益与负担，所有违 法行政行为的职权撤销均应纳入时限制度的适用范围，且不因违法情形而有所差异。与此同 时，根据职权撤销时限之本质，宜将其设定为“处理期限”，在综合考量法的纯洁性与安定 性需要的前提下，借鉴民
2、法上撤销权时限和诉讼法上时间效力规那么等做法，以起算时点确实 定方式为标准，将撤销时限划分为主观期限与客观期限，进而依循比例原那么，梯度适用。假设 职权撤销时间限制的适用将导致极端的不正义或者因案情相当特殊而无必要时，亦有不予适 用的可能，近来发生的“被结婚”、“被顶替上大学”等侵犯婚姻自由和教育公平的案件即为 实例。关键词：职权撤销；行政行为；法的安定性；正义；除斥期间，信赖保护一、问题的提出：陷入两难的职权撤销在我国，对违法行政行为的撤销，除由复议机关、人民法院在救济程序 中依法作出（即争讼撤销）之外，该行为的作出机关及其上级机关亦可通过 撤销的方式进行“自我纠错”，称为职权撤销。不过，出
3、于尽快结束行政行 为效力的不确定状态、维护行政法律关系的稳定等方面的考量，职权撤销不 能失之宽泛而无任何限制。我国曾经试图为行政机关的职权撤销设置一定 之。申言之，时间制度对权利的具体限制虽有形式上的差异，但均说明权利 乃是一种有时间界限的存在。在公法领域，时间对权力的限制亦有立法实例可循，最为典型者当属刑 法中的追诉时效制度。司法机关只能在法定的期限内追究犯罪人的刑事责 任，一旦期限经过，便不能再行使求刑权、量刑权与行刑权，也不能科处非 刑罚的制裁，进而导致法律后果消灭。我国刑法根据罪刑相适应原那么， 在第87条对追诉时效期限作出了梯度式规定。其根本精神当属“维持现时 已久存之利益”，便于司
4、法机关集中精力追诉现行犯罪，保证社会秩序的安 定。“国家刑罚权对于无论何等罪大恶极之犯罪，尚且有时效之设，行政罚 均属轻微之违法行为，岂有永久追诉处分之理？ ”于此，我国行政处分法 第29条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处分。法律另 有规定的除外。”申言之，那种借“绝对正义”之名，行“无限权力”之实 的行为，早已被时代抛弃。上述两项时间效力规那么均已在我国构建并运行数 十年之久，其彰显出的时间限制下的“有限权力”理念已经得到了各方的普 遍认可。当前，虽然我国的法律规范尚未对职权撤销施以时间限制，但域外的立 法实例早已有之。例如，在德国，其联邦行政程序法第48条第4款规 定，行
5、政机关的职权撤销仅可在知道行政行为有得撤销之事实起1年内为 之，但对受益人以欺诈、胁迫或贿赂取得的授益行政行为的撤销不在此限。 又如，在法国，行政机关撤销权的行使是否受时间限制，依赖于其面向的行 政行为有无为当事人创设权利。假设有，那么行政机关只能在利害关系人的起诉 期限（2个月）以内和行政法院判决之前予以撤销；假设无，那么行政机关可随 时予以撤销。其实，欧盟法上亦有关于撤销一般违法行政行为应当受到“合 理期间”限制的规定。既然时间“于私于公”均十分重要和紧缺，那么行政法就没有理由对此 置假设罔闻。其中，依托既有公法规范中时间要素的内容，参考私法时间效力 规那么，并借鉴域外相关经验，推动职权撤
6、销时限制度的落地与完善，是规整 公法上时间效力规那么体系的重要努力方向之一。三、以时间要素限制职权撤销的构建基础违法行政行为职权撤销的时间限制，应当坚守权力控制的法治底线，实 现行政法价值理性对工具理性的支配，并适当确立非职权撤销的其他救济 方式，弥补单纯撤销的缺乏，以表达良法之善；应当导入法明确性原那么的指 引，充分发挥其规范作用，以表达良法之美，应当准确界定制度性质与法律 效果，并能嵌入既有法律体系，以表达良法之真。(-)坚持权力控制的法治底线作为规范公权力与私权利关系的行政法，从其于近代诞生之始就重视 对行政权的控制与公民权的保护，坚持权利本位。纵然时代向前开展，国家 任务有所变更，但控
7、制和规范行政权始终是现代行政法的基本任务。也许， 行政法的理论基础研究可以更加深入，不过从“平衡论”到“政府法治论” 再到“公共利益本位论”，它们非但没有否认行政法的控权功能，反而都将 “控权”作为论证学说合理性的重要支撑。其实，也只有把控制行政权作为 现代行政法的基本功能，才能获得行政权与公民权在法律上的平衡，才能建 设兼顾有限政府与有效政府的法治政府，才能维护基于服务与合作关系的 公共利益。因此，职权撤销违法行政行为固然带有控权要素，但是这种公权 力本身也应当有其限度和边界。当然，面对行政法任务扩张的新形势，现代行政法对行政权的“控制” 早已不再是消极的限制，而是强调法律对行政权积极的驾驭
8、和支配，既在价 值取向上倡导行政法的控权功能，又在客观实证上成认行政法的管理功能。 可见，现代行政法并不是为了否认或者颠覆传统行政法，而是在不放弃传统 行政法任务（即控制行政权）的前提下，增加了对行政效能任务的关注，即 在坚持行政法价值理性的同时，重拾其工具理性。行政法治关注“治理”结 果，更关注作为治理依据的“规那么”本身。追求行政效能的工具理性只有在 价值理性所提供的目标和前提下发挥作用，才是积极的。现代社会的开展不断修正着行政法基本功能的具体内容和实现方式， 从单一控权到多管齐下，从外部控权到内外兼修。在多元化的控权方式之中, 最传统、最基本的当属规那么性控制。以法律规范形式明确授权行政
9、机关可以 撤销违法的行政行为，即为此类。不过它更多着眼于权力的有无，而不太关 注权力的行使。于是，行政程序立法适时出现，通过确立行政行为的时间与 空间方式以及公众参与等内容，实现过程性控权。就此而言，以时间限制职 权撤销的制度当有其存在的合理性，因为时间边界的设置，意味着“存续期 间”确实定，它收紧了权力的恣意与任性，塑造了 “有限权力”。申言之， 行政机关撤销权的时间限制符合以权力控制为价值理性的行政法。只不过， 今后制度细节的安排应当更加明确化与精细化，尤其需要防止给撤销权的 存续留下过长的期限，否那么，恰如“夜长梦多”之警示，本应受时间限制的 撤销权终将因期限长度上的过于宽容，而抛弃对法
10、律的敬畏与尊重，使之逃 逸于制度之外。（-）导入法明确性原那么的指引从各国宪法结构和开展过程看，宪法原那么主要由民主原那么与法治原那么 组成。以这两项宪法原那么为依据，考虑法安定性原那么的要求，可以推导出法 的明确性原那么。我国宪法规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”（第2条）；“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”（第 5条）。依此，法的明确性原那么在我国的引入与确立应当不存在任何障碍。 该原那么的具体要求包括两项，即“抽象法律规范本身之明确”与“行政行为 之明确”。以法的明确性原那么为指引，职权撤销时间限制的“法律规范”应当明确。 德国联邦行政程序法中关于行政机关撤销期限
11、的规定，是该法中“最有 争议的条款之一”。以此为戒，我国将来确立的该时间限制规范，应当在实 质内容上明确规定“行为模式”与“法律效果”等要素，且该实质内容需经 得起“三原那么”的检验。其一，“法条文字非难以理解”毕竟它“是为 具有一般理解力的人们制定的。它不是一种逻辑学的艺术，而是像一个家庭 父亲的简单平易的推理”。其二，“受规范者所得预见”如此方能发挥法 的告示、指引、评价、预测、教育和强制等规范作用。其三，“可司法审查” 法院借逻辑推演对于依该法律规范所作出的行政行为有进行审查的可 能性。当然，为适应复杂多变的社会开展实际，对该时间限制，法律规范并 不追求详尽罗列的呆板规定，反而可以容许在
12、符合“三原那么”的基础上使用 不确定法律概念或概括条款。此外，鉴于以时间限制权利（权力）的法律制 度众多（如时效、除斥期间等）且效果各异，相应的法律规范有必要对撤销 权时间限制的性质（往往表达为时间经过后产生的法律效果）作出明确界定。以法的明确性原那么为指引，职权撤销决定的“内容与方式”应当明确。作为抽象法律规范个案化及具体化实践的行政行为一经作出，即对公民的 权利义务直接产生得丧或变更的法律效果，因此，亦需要受明确性原那么的规 制。申言之，行政行为的内容与方式应当具体、明确，不应含混笼统，给当 事人造成困扰。就职权撤销决定而言，其内容在满足法律性质、行政机关、 当事人、规制内容（尤其是法律依
13、据及法律效果）等明确性的前提下，有必 要对与撤销决定相关的时间节点作出清晰描述，如原行政行为何时作出、违 法情形何时发现且为行政机关所知、撤销决定何时作出等。对于这些时间节 点的精准确定，既有利于防止职权撤销的恣意与滥用，又有利于提升撤销决 定的公信力，还有利于强化相关法律规范的可预测性。与此同时，职权撤销 决定当以书面方式作出为妥，这不仅是因为行政行为以书面方式作出为原 那么，更是因为以文字语句等可视化的方式厘定时间线索更加清晰明了。此外, 欠缺明确性的撤销决定在司法审查中将受到何种评价，亦需加以考虑。从行 政行为的合法性要件上分析可知，未以书面方式作出的撤销决定属于形式 要件“重大且明显违
14、法”，应当归于无效；未载明时间节点的撤销决定构成 实体要件违法 “事实不清、证据缺乏”，应当判为可撤销。其实，法的 明确性原那么本身亦可为行政机关撤销权时间限制的正当性提供支撑。有关 职权撤销的法律规范应当具体、明确、可预见，这其中当然包括法律效果要 件，时间要素是法律效果要件的重要内容之一。申言之，既然法律规范授予 了行政机关以撤销的方式干预既存的法律关系，那么落实明确性原那么的要 求，该撤销权的行使应当有一定的时间要求，这是“受规范者所得预见”的 必要前提。经过一定时间而未行使的撤销权，即不得再为执行。（三）当属除斥期间的理由阐释在私法中，权利受时间要素影响而产生行使之障碍的制度主要有权利
15、 期间、时效、权利失效与除斥期间。虽然公法中尚缺普适性的期间规定，不 过除法律有特别规定者外，期间的相关理论与应用没有理由因公法与私法 而不同。当然，尚需明确的是，职权撤销中的时间制度是何种性质，以及一 旦时间期限届满，将产生哪些法律效果。首先，职权撤销的时间限制不属于“权利期间”。为了限制权力的存在， 立法者将时间要素加入到权力的内容之中，表现为权利期间。例如，我国行 政强制法第25条关于查封、扣押的期间规定即属于权利期间。此时，立 法者并不关心行政机关在此期间内会做什么，它只是设定一个终止期限，权 力存在的法律效果仅仅依据这个时限规定的期间来计算。然而，职权撤销的 时间限制不应只关注权力的
16、时间存在性，更当重视权力的行使性。这是因为， 行政机关是否及时行使撤销权的不确定性，将导致相对人处于某种不确定 或不便利的状况之中，这当然是正义所不容许的。故而，我们需要对职权撤 销的行使环节加以时间限制，只有当法定期间经过且撤销权未行使时，该权 力才告消灭。这当然与只关注时间存在性的权利期间有所不同。其次，职权撤销的时间限制不属于时效。根据成立要件及效果的不同， 时效可分为消灭时效与取得时效。一方面，消灭时效与职权撤销的时间限制 在适用对象、法律效果等方面存在显著差异。其一，消灭时效仅适用于请求 权，但撤销权一旦行使，将直接设定、变更或废弃具体法律关系，显然属于 形成权。其二，消灭时效系从外部附加于请求权上的时间限制，并不触及其 本身，即使经过，也只是实体诉权（即胜诉权）消灭，另一方取得抗辩权, 而产生诉权的请求权仍然存在，但职权撤销的时间限制以撤销权本身为标 的，意在说明该权力本身就是一种设有期限的权力，时间流逝，撤销权归于 消灭。其三，消灭时效最直
