行政程序法律制度讲义

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1、行政程序法律制度讲义一、行政程序的价值法治的核心就是规则之治，而规则之治的核心就是正当程序。在美国，行政程序被认为是法治核心的一个要素（美国在1946 年就颁布了联邦行政程序法） 。规则之治在今天的中国显得尤为重要，小到文明过马路，大到依法治国，最根本的就是要让法律铭刻在公民的内心里， 必须让公民信仰法律。 人民日报在评论“上访妈妈”唐慧劳动教养案件时指出这些普通公民对法律的敬畏和坚持，正是我们建设法治中国最可贵的民意资源。这让我想到了秋菊打官司中“讨个说法” ， 这个说法是什么？就是法律的公平对待，就是程序争议。如何呵护公民对法律的信仰，让法律给公众以信心。我认为这样的信心来自于法律的正当程

2、序。公民会因为公开而更有信心、会因为参与而更有信心、会因为对等而更有信心，而这些都是行政程序的应有之义。之所以强调程序建设对今天中国的重要意义，是在于：第一、在中华文化传统观念中历来就缺乏对程序的敬畏，程序缺失是中华法律文化的先天不足， 我们今天要补上这一课。“中国式过马路”从一个很小的侧面就反映出社会规则意识的匮乏。 中国虽古语有云“无规矩， 无以成方圆” ， 但我们历来就是“重实体、轻程序”的传统，程序制度、程序意识严重缺失。包括新中国成立后很长一段时间 ,我国受 “重实体、 轻程序 ”传统文化的影响 ,对法律系统的运作的枢纽 程序关注不够,程序法的地位和作用一直未能得到充分的认识。第二、

3、从世界范围来看，程序制度在现代社会具有重要地位，甚至程序制度的完备与否已成为衡量一个国家或社会文明的重要标志。自 20 世纪以来，不仅以程序法传统的英美法系国家更加重视程序立法和程序制度构建，如美国在20 世纪建立起一套比较完备的行政程序制度和地方自治程序制度，而且传统上偏重实体法的大陆法系国家也日益重视程序问题，如德国、荷兰等都制定了行政程序法典。并且， 20 世纪中期以后，许多亚洲国家也开始重视发展各种程序制度。第三、 新中国成立以来， 在人治与法治的选择上走过弯路，砸烂公检法使“规则之治”荡然无存。 1979 年以来，民主法制得以重建，程序观念得以恢复，从刑事诉讼法原则由“坦白从宽、抗拒

4、从严”到“法无明文规定不为罪”的转变，就是对中国法制进程中程序得以尊重的例证。当下，程序建设关乎法的运行、关乎社会矛盾化解、关乎政府诚信建设。缺乏正当程序，人民群众会对政府的决策持怀疑态度；缺乏正当程序，人民群众会对公正的结果仍心存疑虑。面对日益突出的信访矛盾，要改变人民群众“青天”信仰，就要改变对人的崇敬为对法律的崇敬。第四、程序与经济的互动关系。只有建立在严格程序制度上的法治，才会迎来真正的法治社会。美国是世界上最大的市场经济国家，也是西方法治国家的典型代表。美国市场经济的成功，尽管是多种因素综合作用的结果，但其法律制度的有效运作却是一个起基础作用的因素。正是由于个体自由和公共秩序这两个对

5、立面被法律制度较好地协调起来，其他因素才能正常地发挥作用。 当前， 加强行政程序立法在表面上看是“作茧自缚” 、 是壮士断腕，但就其深层的价值功能来看，行政程序制度的完善对规范政府行为，强化行政执法工作的可操作性，避免 和化解行政纠纷，进一步提升政府信用和法治政府形象，为地 方经济社会发展和参与对外经济合作起到积极的促进作用。第五、程序与实体的关系。目前，就全世界范围来看，在 各种类型的法治国家中，美国的法律制度在贯彻正当程序原则 方面做得最为彻底，以至于不时出现一些为确保程序合理性而 不得不牺牲实体合理性的案例。美国的某些做法是否过于极端， 对此，人们的看法往往是仁者见仁，智者见智。但是，对

6、于美 国法律制度所强调的正当程序原则本身，则很少有人持否定意 见，因为，所有的法治国家都已经形成了如下一种社会共识： 作为两种不同的社会治理方式，法治区别于人治的独特之处就 在于它强调必须通过而不能背离正当的程序去追求正当的结 果，因而，按正当程序行事就成为一个大前提，任何人在考虑 问题和解决问题时都不可以忽略这个大前提。按实体法的逻辑, 违法和犯罪者固然应受到惩罚，但是，按程序法的逻辑，一个 合法的惩罚必须以合法的证据和程序为基础；严格依照合法程 序去追求合法的结果，正是使法治与恣意的人治区别开来的关 键所在。新一届中央领导集体的突出特点在于领导人的法学知识背 景，同时，规则之治也被提到了前

7、所未有的高度。为此，在中 华民族基因中注入规则意识、程序意识就显得尤为重要。我们 要在进行的法治建设的初期就克服以民情、道德作为首要判断 依据的准则，确实树立法律规则的威严和地位。只有树立了规 则至上的地位，我们的行政决定和司法判决才能具有神圣性和权威性。二、行政程序制度的发展在我国，我们是在规则极度匮乏的情境中一步一步推进行 政程序制度建设的，甚至在近年来呈现出“程序热：这样的现象 就非偶然，而是民主法治进程的必然规律：就美国而言，自1933 年起，作为新政立法计划的一部分，罗斯福开始在联邦政府中 设立了一系列新的机构，到了 30年代后期，政府部门和政府 官员的问责性开始日渐为人们所关注。从

8、 1946年行政程序法 问世到1964年通过国会的信息自由法，又过了 12年之后，国 会通过了阳光政府法。显而易见，行政程序法的目的在于防止 美国行政系统一支独大，大权独揽，甚至演变成脱离了三权分 立为基本构架的政治体系，不受美国宪法制约的第四权力部门。 行政程序法强调的几个方面，即政府运作透明、公众参与，以 及司法复审，在很大程度上保障了美国百姓的基本权利，推动 了美国廉政建设的步伐。美国的行政程序法是一个妥协的产物， 一方面，它要求允许一个庞大的政府架构继续地行使职能，同 时也是希望政府在行使职能的时候能够有更加公平的程序，更 加透明，更加统一，更加有效，而且有更好的制衡，以防止权 力的滥

9、用。这样的发展进程也出现在我国：第一，围绕着行政诉讼法的实施与完善，建立和加强 司法对行政权的监控机制。从1989年行政诉讼法颁布之 后，行政法的立法活动、理论研究、审判实践都进入了快速发 展期，立法的总量和学术成果的数量都成倍增长。行政诉讼法 的颁布与实施，的确成为了行政法发展的一个重要分水岭第二，强化正当程序的观念，把行政法制建设的重点放在程序建设上。1989年之后行政法领域的重要立法， 从国家赔 偿法（1994年）、行政处罚法（1996年）、行政复议法（1999年）、行政许可法（2003年）到行政强制法（2012 年）无不是程序立法。尤其是行政强制法的出台，是我们 的行政车需建设到达了一

10、个顶峰。第三，地方行政程序立法的推进，行政程序法典化成为趋 势。 政府推进型”的法治进路，必然十分重视政府自身的监督 与制约机制。近些年来，有关地方政府在这方面的立法力度较 大，湖南省行政程序规定（2008年）、山东省行政程序规定 （2010年）、汕头市行政程序规定（2010年），包括我们的 西安市行政程序规定已于 2013年3月4日公布，并于今 年5月1日起实施。第四，行政程序的发展未来是要树立程序优先理念。当程 序公正与实体公正发生冲突时，按何种思路来解决，这是法治 与人治最关键的区别所在。当前民众“信访不信法”的根源问题 就在于信访制度设计源自“人治”理论，通过领导批示、信奉通 过理性的

11、“哲学王”的干预显现案件的实体公正，而忽略了社会 关系稳定这一法律价值。我们要通过程序规制影响和改变今天 民众在涉法问题中的行为方式和思维方式。当前，中央政法工 作改革规划要建立信访终局制度，就是要树立程序观念，这意 味着只要满足了程序合理性的要求，一个终局性的实体处理结 果就是不可更改的，无论其在实体上是否合理。三、行政程序法律制度的基本内容下面我将结合西安市行政程序规定相关内容，将行政 程序法律制度的基本内容进行介绍（一）基本原则行政程序基本原则是贯穿于行政执法活动全过程，统领行 政行为的具体规范，体现行政程序的法律价值和基本理念，对 行政机关履行职权具有普遍适用性和指导意义。我们确立了公

12、 开原则、正当程序原则、效率原则、参与原则、比例原则和信 赖保护原则等内容。1、参与原则。积极参与行政是维护相对人合法权益的重 要途径，参与使相对人在行政政策或决定作出以前充分发表意 见，影响或改变行政机关的决定，从而避免违法不当的行政决 定并给当事人造成难以弥补的损失。行政机关不仅要对公民参 与予以保障，而且更重要的在于听取和采信。这也与创新社会 管理方式的诉求的相契合的。2、比例原则。比例原则的思想最早可追溯至英国大宪章 的规定，人们不得因为轻罪而受重罚。19世纪，德国的警察法 中首次出现比例原则观念，之后比例原则在理论与实践中均得 到了极大的发展。20世纪初，德国另一位行政法学者弗莱纳在

13、德国行政法体系一书中用 不可用大炮打小鸟”的名言，比 喻警察行使权力的限度。比例原则要求行政机关在行使裁量权 时应当符合立法目的和原则，采取的措施应当必要、适当，行 政机关应当选择有利于最大限度保护公民、法人或者其他组织 权益的措施。3、正当程序原则。正当法律程序原则起源于英国古老的 自然正义原则，主要包含两条基本规则：（1）任何人不应成为 自己案件的法官。（2）任何人在受到惩罚或其他不利之前，应 为之提供公正的听证或其他听取其意见的机会。这也就是我们 在立法中所要求的，行政机关作出影响行政相对人权益的行政 行为，必须遵遁正当法律程序，包括事先告知相对人，向相对人 说明行为的根据、理由，听取相

14、对人的陈述、申辩，事后为相 对人提供相应的救济途径等。4、信赖保护原则。切实保护人民群众对政府的信赖利益， 尤其在招商引资过程中杜绝“JQK：（二）陈述、申辩与听证以听取当事人辩解、听证为核心的正当程序，对于保障相 对人合法权益、监督行政机关依法行政固然重要，但是，我们 从实践中发现，纯粹靠双方在程序中的博弈似乎很难实现对行 政权的有效控制，很难真正解决行政纠纷。因为面对着行政机 关天然的强大优势，当事人实在缺乏有力的祛码，不能有效的 讨价还价。正当程序能否奏效，很大程度上取决于行政机关是 否有解决问题的诚意，是否有比较高的政策水平。但是，假如 有更加客观和明确细微的规范，哪怕是行政机关自己制

15、定的行 为规则，也会使上述情形大为改观。因为行政机关自己制定的 行为规则，对其本身产生了作茧自缚的效应，也为双方的谈判 提供了客观的依据，能够增强当事人的抗辩能力，改善博弈的 效果。可以说，规则越明晰，行政恣意越会受到挤压，裁量误 差越能接近当事人的容忍度，博弈也就越能取得成效。听证是 最具操作性的程序活动，在行政执法活动中越来越多地被运用，结合我市行政执法工作实际，从听证原则、听证的准备、听证 的进行和补充听证等方面制定了较为细致和可操作的听证规 则。（三）特别行政程序相对于传统行政管理活动，在行政处罚、行政许可、行政 强制之外，伴随社会经济发展和政府管理社会公共事务手段的 不断创新，产生了

16、一些新的行政管理方式，这就是草案规定的 特别行政程序，包括行政合同、行政指导、行政调解、行政给 付、行政规划等内容。由于特别行政程序在理论研究和实践操 作中还具有不统一和不完善的方面，所以对特别行政程序的规 定相对原则，但其中行政调解的有关规定具有较强的可操作性， 对于构建大调解机制，充分发挥行政调解功能，化解行政纠纷 有重要意义。下面我重点就行政调解做一介绍：行政调解是由行政机关主持或主导的，依据法律、法规、 规章和政策的规定，以当事人自愿为原则，以行政争议和与行 政管理相关的民事纠纷为对象，通过说服、劝导，促使各方当 事人平等协商、互谅互让、达成协议，实现案结事了、妥善解 决争议纠纷的活动。行政调解是国家行政机