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1、1、行政和行政学行政概述1、行政的定义：（一）西方学者从四个角度理解：从政府组织角度：行政是政府组织中行政机关所管辖的事务，立法机关和司法机关不包括在内（魏劳毕）从国家职能角度：国家意志的执行（古德诺）从管理学角度：运用组织、领导、计划、协调、控制等手段推行政务（怀特）从公共政策的角度：制定和执行政策的活动（戈德特纳）本课的理解：行政是国家行政机关行使国家行政权力，依法管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务的活动。其特点是执行性、政治性、权威性。具体来看：（1）行政管理的主体是国家权力机关的执行机关，即行政机关。（2）行政管理的客体是国家事务、社会公共事务和行政机关的内部事务。（3）行政
2、管理活动的根本原则是依法管理。依法行政是现代行政的本质特征。（4）行政管理的主要目的是为了提高行政效率。（二）几个概念的区别： 行政与政治：持“政治”行政观的人主要是一些早期的行政学者（如威尔逊和古德诺）他们根据三权分立学说和自然法原则、议会至上的原则认为，凡国家立法和司法以外的政务总称行政；政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行；行政是政府行政部门所辖的事务，或是政府官吏推行政府功能的活动。这种定义方法并没有错，但不够全面。因为，政治与行政无论在法理上或实际过程中都存在很强的内在联系性和功能的交叉性，都不存在截然的职能划分或不可逾越的界限。另外，仅就行政功能而言，政府公共行政管理的有效性
3、在某种意义上更为重要行政与管理：持“管理”行政观的人主要是科学管理运动兴起以后的一些行政学者。他们认为，行政是如何使人民对政府的期望取得成功的各种方法；是完成或实现一个权力机关所宣布的政策而采取的一切运作；是一种活动或程序；是通力完成共同目标的团体行动；行政特别注重管理方法、程序具体操作，是研究政府做些什么和如何做的理论；是经由集体合作实现共同目标的艺术。从这些观点中可以看出，他们将行政理解为一个实际而广泛的运作过程，注重的是行政管理实施过程中的方法及其有效性。这样，行政就被理解成一个包括政府、其他公共权力机关甚至工商社会组织的、有着较为广泛的内涵和外延的概念。但一般来说，管理是一个广泛的概念
4、，包括政府机关、非营利部门、企业的管理。其次，行政管理是国家行政权力的行使，以国家强制力为后盾，具有权威性。企业管理是企业所有者或经营者对企业经济活动的管理，具有明显的营利性。再次，行政管理与企业管理在管理范围、对象、权限、法律依据等方面不同。行政管理学仍以政府活动及其科学化为主要研究对象，并据此设定研究范畴和研究方法，以区别于工商企业界的管理。行政与立法、司法：西方国家把国家权力体系分为立法权、司法权和行政权，并分别由议会、法院和政府“独立”行使。行政是与立法和司法相互制约的一种权力体系。西方国家实行“三权分立”制，我国实行人民代表大会制，这都是依据各自国家的国情而采取的国家权力的组织形式。
5、在承认国家权力统一性的前提下，立法、司法、行政是国家权力的三大系统。行政是有别于立法和司法的一种国家权力，行政活动也有别于立法活动和司法活动。2、行政的类型（一）中国古代社会的行政管理体系特点1、皇帝是全国的最高权力中心，君主的行政权力呈一种不断强化的发展趋势。2、中央与地方行政体制伴随着君主专制的程度和时代特点不断地调整变化。3、从总体来看，中国古代行政管理的制度建制和操作机制相对完备，具有较强的系统性。（二）中国古代社会的行政监察和人事制度（三）西方国家的政府体制 总统制、内阁制、委员会制（四）西方国家的政府组成和政府职权（五）西方国家的文官制度 特征：1、考试录用、论功行赏2、职务常任、
6、政治中立3、尊重知识、待遇优厚4、讲究道德、立法完备（六）社会主义国家的政府体制 部长会议制、国务院制、政务院制（七）社会主义国家的政府组成和政府职权（八）社会主义国家的行政原则 党领导行政原则、民主集中制原则、人民参与管理原则、服务性原则、依法行政原则3、行政的产生（一）原始社会时期的社会组织形式和管理行为氏族：会议政府（一权政府）部落：二权政府部落联盟：三权政府4、行政的发展阶段(一)奴隶社会的行政（二）封建社会的行政（三）资本主义社会的行政（四）中华人民共和国行政概况行政学概述1、行政学定义 我们所说的行政管理学，是由“行政”、“管理”和“学”所组成的一个复合词组。(1)其中“行政”通常
7、指政府公共行政过程中的政务的研判和推行。(2)“管理”通常指政府(行政)运用依法获授的国家公共行政权力，并在法律原则规定的范围内运用行政裁量权，以行政效率和社会效益为基本考量标准，处理公共行政事务的过程和活动。(3)“学”则是与前面两个方面相一致的比较系统化和有着独特领域的理论、方法和知识的体系。因此，行政管理学即研究国家行政机关依法管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务的学科。行政学的主要任务和根本目的是发现行政活动的规律，提高行政活动的效率。2、行政学研究对象和范围及内容关于行政学的研究对象，不同的学者有不同的看法，因其对行政的理解而异。西蒙等人认为公共行政一般指国家各级政府的执行部
8、门的活动，国会和州立法机构建立的独立的团体和委员会，政府的合作机构和某些专门的机构。怀特相信公共行政是在任何时候为促进完成公共政策而形成的一切法律、法规、实践、关系、法典和习惯的综合体，行政学就应当研究这个综合体。FM马克斯认为公共行政包括公共政策支配的一切领域和活动，因此行政学应当以这些内容为研究对象。J科尔森和J哈里斯则认为，公共行政是决定、制定工作计划，提出目标和目的，与立法机构和公民组织打交道以取得对政府计划的公众支持和资金，建立和改革组织，领导和监督行政人员等功能，行政学研究应当以这些课题为研究对象。竺乾威、王沪生则认为行政学的研究对象意味着三层基本的含义：第一，行政是一种活动，第二
9、，行政具有一定的形式，第三，行政是一种关系。高小平则将研究对象和范围统一为以下四个部分：（1）动态的行政管理活动过程（2）静态的行政管理组织机构（3）行政组织与其他社会组织的关系（4）行政组织各部门内部的运转及其规律。夏书章则认为行政管理学是研究国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的客观规律的科学。它包括如下的要点： 1.行政管理主体是国家权力机关的执行机构，即行政机关。在我国，行政管理主体是国务院和地方各级人民政府。2.行政管理的客体是国家事务、社会公共事务和行政机关的内部事务。3.行政管理活动的根本原则是依法管理。4.国家事务、社会公共事务和机关内部事务纷繁复
10、杂、变化多端，往往令人难以捉摸。行政管理学的研究对象从管理主体、客体、管理原则和根本任务等方面表现其矛盾的特殊性，这是行政管理学与其他学科相区别的重要根据。行政管理学是综合性的学科。它同许多学科，尤其是同政治学、管理学、法学、社会学等学科既互相区别，又密切联系。关于行政学的研究范围：其中有代表性的观点有：1、怀特将行政管理学的范畴归纳为四大部分：组织原理，人事行政，财务行政，行政法规。2、古立克提出了“七环节”（POSDCRB）理论：计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算，以此概括行政管理的七大基本职能。3、台湾学者张金鉴提出了“15M”理论(即每个概念里面都有一个M)：目标、计划、人员、经
11、费、物财、组织、方法、领导、激励、沟通、士气、协调、及时、空间、改进。4、一般来说，行政管理学的基本研究范畴，有以下几个方面：行政原理、行政职能、行政权力(授权)、行政组织、人事行政(公务员制度)、行政领导、行政决策、行政计划、行政程序、行政执行、行政技术、行政行为、行政效率(有效性)、机关管理、公共财政(财务行政)、物财行政、行政责任、行政监督、行政道德、法制(治)行政、行政改革、行政能力、行政发展等范畴。关于行政学的研究内容：行政管理学是由行政管理的基本范畴和原理所构成的逻辑体系。这些基本的范畴和原理随行政管理实践的发展而不断地补充和丰富；其内在联系也随行政管理实践的深入而不断为人们所揭示
12、。因此，行政管理学的研究内容是变化发展的，并不断深化和扩展，其理论体系也随之不断变化和日趋完善。基于对行政管理学研究对象的理解，行政管理学研究的主要内容包括：1.行政管理学是一门科学。2.行政管理是一定经济基础之上的上层建筑。3.行政管理是由主体发动而作用于客体的有序管理。4.行政管理是一个管理公共事务、提高公共服务的活动过程。5.行政管理过程的顺利进行并达到预期目标，必须获得必不可少的保障。6.行政管理要有效地为经济基础和国家政权服务，其本身必须充满活力和富有效率。7.行政改革已经成为世界性潮流，各种改革模式相继出现。8现代高科技在行政管理过程中的广泛运用，使现代行政管理在低成本和高效率等方
13、面发生了重大变革，推行电子政务已成为现代行政管理学着力研究的重要内容。（夏书章）3、行政管理学研究的目的、意义和方法目的：1、为政府公共行政管理提供系统的理论依据、论证方法和实证技术，2、为国家行政发展和发展行政提供专业性意见；3、全面培养政府公务员，尤其是行政通才。意义：（一）有利于掌握行政管理规律，正确发挥国家行政管理职能和行使国家行政权力。（二）有利于提高行政效率（三）有利于迎接当前世界科学技术革命的挑战（四）有利于提高行政人员的素质，造就一支强大的行政管理队伍。方法：(2)行政管理学的研究方法：行政管理学使用的分析方法具有两个方面的特征：其一，行政管理学使用的大多数分析方法是众多社会科
14、学共同使用的方法，例如，逻辑分析的方法，包括归纳和演绎等等，社会调查方法，社会统计方法等；其二，在实际的研究过程中，行政管理学使用的分析方法常常是交叉、交替和混合使用的。一般来说，行政管理学常用的分析方法如下：逻辑分析方法，又称哲学研究法，主要从哲学的观点出发研究公共行政现象，通过运用理性判断、非理性判断、逻辑推理、因果关系分析等直接与哲学思想相关的分析方法，研究公共行政过程中矛盾的普遍性与特殊性、共性与个性的关系，一般规律与特殊规律的关系，进而形成一定的普遍适用的有关公共行政的理论基础和行为准则。法规分析方法，主要从法理、法律、法规的角度来研究政府和政府官员及其行政行为的合法性、规范性、合理
15、性，研究政府行政行为的条件或局限性。历史分析方法，又称史学研究法，注重公共行政和行政管理学的起源、发展及演变沿革的过程，不同时期的不同特点和历史类型，以及历史情形对现实行政的影响和借鉴意义。实证分析方法，又称事实研究法、行政调查法，指通过观察、描述事实，进而依据事实得出结论的分析方法，其特点是以实际、具体的行政事项或行政过程为研究对象，本着具体情况具体分析而不拘泥于通则或定律的原则，研究行政问题的症结所在，并制定切合实际、行之有效的对策。规范分析方法，又称理论分析方法，主要指通过价值判断作出结论的分析方法，即根据一定的理念、价值标准或行为规范对“是非”作出一定的评价。比较分析方法，主要通过对不
16、同行政制度或行政模式、不同公共政策选择等行政问题的对比分析，研究不同政府间在行政理念、行政思想、行政原则和管理职能、管理体制、管理方式、管理手段等方面的差异，研究实现高效、民主行政的途径和方法，是一种既适用于空间序列，又适用于时间序列的分析方法。系统分析方法，又称生态研究法或环境研究法，其特点，是将相关行政活动进而整个行政过程乃至社会环境视为一个有机整体，着重研究各个相关部分的交互影响、双向往来、动态平衡、彼此关系，进而寻求最优化的行政选择。生理分析方法，主要研究政府官员的生理需要和生理状况与物质欲望满足和物质工作条件之间的关系，研究的目的在于建立二者之间的合理的对应关系。心理分析方法，在广泛的意义上可以包括行为研究法或人际关系研究法。资料分析方法，又称间接研究或图书馆分析法，其研究方式主要通过查阅现有的法律法规、政策
