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1、欧共体国家援助制度的一体化及对我国的启示摘要：欧洲共同体为实现欧共体内无扭曲的自由竞争的内部市场的目标，建立了一个特殊的国家援助机制。在该制度下，国家援助不再是成员国之内务，它们被禁止采纳扭曲欧洲内部市场竞争的国家援助.需在共同体的机构监督控制之下使用与内部市场相容的援助例外措施。2005年欧盟委员会发布了关于国家援助的行动计划，旨在将其发展为保证欧洲内部市场无扭曲竞争推动欧洲经济发展的基本制度。值得注意的是该制度对正在与东盟建立自由贸易区的中国具有重要的借鉴意义。关键词：国家援助，欧洲共同利益，一般国家经济政策，虚拟比较者测试，微量原则一、国家援助对欧洲共同市场的影响学者和管理者都相信单独依
2、靠市场力量不能产生最好的效果，但是取代它亦非最佳途径，依靠、利用它并在市场失败发生时进行政府干预才是各国政府发展经济的主要政策。作为政府干预机制的国家援助制度通常会采取如对特定企业、特定地区、行业进行补贴以及其它形式的援助。在自由竞争和市场机制处于整个经济的中心地位时，这些措施以补充形式出现，主要用于吸引投资发展地区经济、进行产业调整、鼓励高新技术的发展、挽救困境中的企业等等。但是在拥有积极作用的同时，国家援助对公平竞争具有损害作用。现实中，一个成员国的援助政策会引发另一个成员国的采取更加扭曲市场竞争的援助措施，影响成员国的国内企业的成本和成功的前景。一个成员国的国家援助所创造的就业机会可能会
3、造成另一国的失业率上升，为吸引投资的援助可能导致成员国较量谁能提供更优惠的援助而不是寻求真正地补偿地区的不利之处，使资源没有在真正需要它的地区发挥作用。因此欧共体为实现其建立和推动单一内部市场的目标必须尽量降低各成员国的国家援助对欧洲单一市场的影响，禁止妨碍单一市场或与其不相容的国家援助的实施，建立统一的国家援助机制推动区域内的经济融合与发展。国家援助被认为“清楚明白的包含在最基本的共同体竞争政策中”，以保证共同市场之内的公平竞争免受成员国援助措施的扭曲。但当国家援助是实现欧盟的共同利益的途径时，其为欧洲共同利益带来的优势超过它对欧洲内部市场的竞争的消极影响，该机制允许它成为合法例外。欧盟现行
4、的机制是在共同体的机构监督控制之下禁止扭曲内部市场竞争的援助措施，允许成员国继续使用与共同市场相容的援助例外。二、欧共体法所禁止的国家援助1980年欧洲法院在其裁决中定义，国家援助是成员国为谋求其经济和社会目标，通过单方的行政决定，给予企业或其它个人资源或为其获取优势的方式，鼓励它们获得寻求的经济或社会目的。委员会列举了各种不同的援助形式，包括直接补贴、免除税收、优惠利息率、财政收费减免、亏损补偿、公共订单的优惠条件、延迟缴纳财政或社会费用、优惠贷款担保、土地和建筑合同的特殊条款、股息的担保等等。值得一提的是，该名单是列举式的，非穷尽性的。共同体条约的第87条(原第92条)第(1)项规定了国家
5、援助的条件是：(1)援助来自于国家财源；(2)该援助导致市场竞争的扭曲或威胁市场公平竞争；(3)援助有利于特定的企业或特定商品的生产；(4)影响成员国之间的贸易。欧洲法院的案例法指出该条款暗示着对符合上述条件的措施构成国家援助属于条约予以禁止的措施。(一)虚拟的比较者测试当国家作为平等者参加经济活动时，此时政府的行为不构成国家援助。只有国家不以“普通经济实体”的身份采取行动时才可能存在“国家援助”。换言之，政府与其它经济实体处于平等关系时是不可以将其行为视为政府干预的。在欧洲法院的案例法中，对于国家是否如“普通经济实体”一样行为，通常会确定一个虚拟的比较者，即是所谓的虚拟市场投资者的测试。在R
6、e Boch一案中，欧洲法院认为，把一个几乎由公共投资者控制的企业，与相似情形下的私有股东相比较，考虑它在权衡获得收益的预期同时不予考虑所有的社会、地区政策和行业状况的情形下是否会投入争议的资金。该规则本质体现了援助的接受者所获得的优势不能在正常的市场环境下获得，意味着当国家投资者所采取的措施不是通常的投资人所采取的，欧洲法院就可确认它为政府行为，该行为有利于特定企业或商品。案例法表明，当公共机构投资私营企业时可以旨在获取一些长期的利润回报，但是如果公共投资完全未如私人投资者那样考虑利润回报，那么可能会具有国家援助的性质。尽管对此原则争议和批评一直存在，但未阻止欧洲法院和委员会进行虚拟市场投资
7、者的分析，该原则通常适用于贷款、利率、担保、重新议购信用证等，需要选择恰当的比较对象。欧洲法院关于此测试的案例法在委员会的指南中进一步得到了提炼和详细的阐述。(二)一般国家经济政策与国家援助的选择性被禁止的援助需对特定的企业或特定产品的生产有益，即所谓“选择性”(selective)的条件。由于国家援助在很大的程度上属于国家经济政策的一部分，但是选择性的条件被认为是将禁止的国家援助排除出一般的经济政策如具社会性的减税、降息等的范围。意味着不针对特定部门、公司的税务政策、金融政策仍然属于成员国财政主权之内，欧共体不能染指。但是由国家财政支持的道路、桥梁、隧道等的修建属于国家交通和环境政策的一部分
8、，即使它们有益于某些特定的实体或某个特定的区域，也不构成国家援助。另一方面，如果不仅涉及国家的交通或环境政策同时有益于某个地区或某个部门的规划，那么可能会含有国家援助的因素。对于国家坚持由私人修建的基础建筑，政府对此提供任何的供应就可能构成了国家援助，至少满足了援助的选择性条件。欧洲法院的法律总顾问Jacob在Epifanio Viscido案中认为条约第87条第(1)项并不涵盖所有的劳工政策和其它社会政策尽管它们可能对竞争有一定的扭曲作用因而可能对共同市场有负面影响，但是由于在现实中对这类措施的调查可能会导致共同体参予质询成员国的整个社会经济生活，因而欧共体无意干预其中。这使得国家经济政策与
9、国家援助的关系变得异常复杂。因此，委员会对于减少劳动力成本的某些措施是否构成国家援助发布了指南，成为各成员国制定相关政策的依据。(三)扭曲竞争或竞争被扭曲的威胁在Philip Morris的裁决中，欧洲法院认为，使香烟制造商关闭其在荷兰的两个工厂中的一个来扩大现存的工厂的生产的措施会影响国家间的贸易，得出结论是“与共同体内的其它竞争者相比，当经济援助加强了一个企业的地位，应该被认为影响了共同体内国家间贸易”。对于如何衡量是否扭曲内部市场的竞争或存在扭曲内部市场竞争之威胁和影响成员国间的贸易，委员会认为，现在应从2005年前形式化的分析转向注重效果的分析，必须使用更为纯粹的经济方法来检测该条件。
10、更加纯粹的经济方法有助于委员会帮助成员国采取最少扭曲竞争之解决市场失败之措施，也使委员会能更好的集中力量应对内部市场具破坏性的援助。由于对竞争的扭曲仅指对欧洲内部市场的公平竞争，那么如何判断影响内部市场之竞争还是成员国内部之竞争。是否可以将在共同体条约第81、82条中的一个重要规则微量原则作为标准之一，这在很长的时间以来都不确定。在Re Tubemeuse案中，欧洲法院拒绝比利时政府提出的以委员会在通常竞争法上采取的5%的起点为援助的影响共同体贸易的临界点的主张。然而，委员会在1996年发布了有关某些种类的国家援助的微量原则的通知(1996OJ C68/9)，规定对于三年期援助，获得第一次微量
11、援助时援助的金额最高不得超过十万欧元，低于此限的援助可以免去国家通知委员会的义务，但对出口产品的援助除外。之后理事会通过正式的立法确认了委员会有权采取上述“软法”所确定的微量原则应用集体豁免的方式。在2006年7月，委员会发布的关于风险投资的指南明确超过150万欧元的风险投资才属委员会审查的范围。三、国家援助的例外当构成第87条第(1)项的国家援助时，该措施并不当然与共同市场不相容，因为第87条第(2)项和第(3)项的例外规定可使原本被禁止的措施合法化。(一)共同体条约的第87条第(2)项所规定的例外该条款规定了三类与共同市场相容的国家援助例外。第一类是“具有社会性的援助能使个体消费者受益而且
12、这种援助是不加区别地适用于有关产品的来源”才会被认为是与共同市场相容的。第二类则是为了补偿因自然灾害或其它极其异常因素引发的损失所提供的援助。意大利在1977年洪灾中采取的措施和1976年地震后对被破坏的工厂的低息贷款和补贴被委员会作为符合该款的例子。第三类是为德国所定的特殊条款，允许联邦国家对因德国分裂造成的经济损害进行补偿。在东德与西德统一后，有关国家援助的共同体法即适用于整个德国，意味着第87条(2)项的c例外已失去现实意义。(二)委员会享有酌定权的例外条约第87条第(3)项规定了特殊类型的援助，其与第(2)项规定的例外不同，满足第(2)项的规定即是与共同市场相容的，而属于第(3)项的类
13、型，则可能会被认为与共同市场相容。在此列举名单上的援助具有可自由裁量的性质，被划分为由委员会享有自由裁量权的例外和由理事会享有决定权的例外。包括为提高异常低的生活水平地区或严重低的就业水平地区的经济发展的援助；为促进谋求欧洲利益的重要项目的开展或对成员国的经济的严重失调的救济的援助；(三)理事会准许的援助在国家援助制度上，理事会的权力是有限的，被局限在条约的第87条第3项的e和第88条第2项第3段。前款规定“其它由理事会通过有资格多数同意通过的被认为与共同市场相容的援助”属于有酌定权的例外之一。理事会借此方式出台了一系列有关成员国的造船业国家援助的指令(1998/1)。而在第88条第(2)项第
14、3段明确地表示对异常情形的保留，被看作是条约的安全阀。“根据成员国的申请，理事会应当一致同意决定国家给予或打算给予的援助是否与共同市场相容，以减损第87条或依第89条所作出的条例，如果该决定能被证明属于异常情形，是合法的。如果委员会已经发起了第88条第(2)项第l段所规定的程序，成员国向理事会提出申请的事实有中止该程序的作用直到理事会作出清楚的表态。然而，如果理事会在申请提交之后3个月之内不能明确其态度，委员会应当对案件给出决定”。(四)集体豁免条例根据共同体条约第89条(原第94条)规定：“理事会根据委员会的建议通过有资格的多数票可以发布专门条例适用第87、88条并决定第88条第3款的适用条
15、件和那些援助可以免除该程序。”委员会相当长的时间使用指南和框架来发展国家援助，直到1990年代中期开始提出建议，采取条例方式集体豁免少数援助无需遵循第88条第3款规定的通知义务，以简化程序提高效率。1998年理事会根据第89条发布了着名的授权条例(enablingfleasures)授权委员会通过条例对特定援助类型进行集体豁免(1998/1.)。集体豁免条例成为委员会改革国家援助制度的重要途径。委员会在中小企业、环境保护、风险投资、教育等立法免除部分援助提交委员会审查的义务。委员会计划在20052009年期间，在研究与发展、对企业的风险投资、人力资源投资、一般经济利益服务、特定地区发展、持续性
16、的环境发展以及现代交通、能源和信息和通讯的基础设施等方面推出新的条例或其它形式的立法，豁免某些特定援助，使程序更加简便、清楚和有效，进一步发展完善国家援助制度。四、对我国的启示我国正在大力推进与东盟建立自由贸易区的工作，已在2002年与东盟十国签署了中国东盟全面经济合作框架协定。我国将积极利用区域经济一体化来发展经济，并同时利用国家援助制度解决自由贸易可能带来的就业问题、贫富差距问题、环境问题、地区发展不平衡问题、产业发展不平衡问题。在此自由贸易区建立一个类似欧共体的国家援助制度缺乏可行性，但作为自由贸易区禁止使用补贴却是必要之举。为履行我国对WTO协议和与东盟的贸易协定，促进中国经济持续健康发展，我国建立一个完善的国家援助制度显得相当重要。首先，应建立一个有利于市场机制的援助制度，避免援助严重扭曲市场竞争，防止政
