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1、义务教育学校办学难在哪里基于重庆城乡两个小学的比较分析当前，教育投入占GDP4的目标如期实现，有力促进了义务教育均衡发展，然而，基层学校依然“叫苦”， 频呼“钱不够”、办学难。为此，我们对重庆市一个主城 区的两所小学（S小学和G小学）进行了调研，希望通过这 两个非典型个案的分析，为行政决策和理论研究提供一个 新的视角和真实案例 。S 小学系城市公办优质小学， 2012 年在校生人数 约 3000 人，每个年级 8 个班，平均班额约 60 人，专任教 师 130 余人。 G 小学系农村乡镇中心小学， 2012 年在校生 人数 200 多人，每个年级 1 个班，平均班额约 38 人，专任 教师近
2、30 人。两校在同一个行政辖区。? 主要问题经费不足与城乡教师编制不均衡1、教育经费投入不能满足办学所需。（ 1）学校经费入不敷出。从 20102012 年的三 年经费收支情况看： S 校 2010 年按生均公用经费 300 元标 准，获得生均公用经费 81.36 万元，遵照国家财政部、教 育部关于做好农村中小学公用经费标准定额核定工作、 确保学校正常运转有关问题的通知规定，实际用于包括 办公费、水电气费、物业管理费、维护费、教师培训费、 福利费、工会经费、公务用车等在内的商品服务即通常说 的公用经费支出 323 万元； 2011 年获得 84.18 万元，实际 支出 529 万元； 2012
3、 年按生均公用经费 500 元标准，获得 143.5万元，实际支出502万元。G校由于学生不足 300人， 按照所在区教委及财政局对农村义务教育学校在校学生不 足 300 人的给予每生 100 元的补贴规定， 2010 年实际获得 生均公用经费 11.92 万元，实际用于商品服务支出 28万元； 2011 年获得 10.36 万元，实际支出 38万元； 2012 年获得 13.56 万元，实际支出 27 万元。( 2)“捐资助学经费”弥补了收支缺口。近3 年(2010 2012年)中，S校自筹经费分别为 334万元、421 万元、462万元，逐年有增加。G校自筹经费分别为16万元、 14 万元
4、、 9万元，逐年在减少。两校自筹经费中的绝 大部分为“捐资助学经费”，其实质就是“择校费”。从 两所学校近 3 年自筹经费所占总收入的比例与商品服务支 出占总支出的比较来看，其比值较为接近，一定程度上证 实“择校费”弥补了生均公用经费的不足。( 3)城市学校用于提高教育质量的经费支出偏少，农村学校用于校园维修维护的经费几乎没有。S校近3年的生均公用经费的支出中，校园维修维护费所占比例较大，2010 年为 33.65%、 2011 年为 47.13%、2012 年为 52.95%， 逐年增加；办公费所占比例和教师培训费所占比例较小， 分别为 2010 年 22.51%和 7.15%， 2011
5、年 20.04%和 5.05%， 2012年23.11%和7.27%,呈“ V字形曲线。G校近3年的 生均公用经费的支出中，校园维修维护费所占比例几乎为 0；办公费和教师培训费所占比例较高，分别为2010 年的56%和 15%， 2011 年的 72.4%和 5.7%，2012 年的 37.4%和 25%， 办公费呈倒“ V字形曲线，培训费呈“ V字形曲线。学 校对设施、设备做必要的维护维修是支持学校可持续发展 的基本保障， 无论如何学校校园维修维护费都不能为 0。此 外，对提高教育质量有关键作用的办公费（其中包含教研 和科研的费用）和教师培训费投入较少，不利于教育质量 的提升。2、城市小学教
6、师缺编、农村小学教师严重超编。（ 1 ）城乡学校教师缺编与超编现象并存。 一方面， 城市小学教师缺编，S校2010年生师比为19.80，专任教 师缺编 6 人；2011 年生师比为 21.10 ，专任教师缺编 15 人； 2012 年生师比为 20.65 ，专任教师缺编 12 人，只能通过聘 请代课教师和增加教师工作量来弥补教师的缺编。另一方 面，农村小学教师超编严重， G校2010年生师比为7.84， 专任教师超编 25 人；2011 年生师比为 7.62 ，专任教师超 编 23 人； 2012 年生师比为 7.79 ，专任教师超编 19 人。（ 2）新进教师专业不对口。人事部门主导教师招
7、聘，笔试主要为公共知识，较少教育专业内容，笔试得分 高者进入面试，最后按笔试成绩占 70%，面试成绩占 30%计 入总分，由高到低录用。导致一些考试分数高、但不适宜 从教者进入教师行业，造成学校教师实际超编、结构性缺 编或“隐形缺编”。像 G校学生不足300人，教师超编的 农村小学，没有一名音、体、美、科学和信息技术专业教 师，亟需一专多能的全科教师。（ 3）缺岗运行补偿机制不健全。由于教师严重缺 编，学校只能向社会招聘代课教师或增加校内教师工作量， 导致支出增加。 S 校最近三年支出代课代职费分别为： 2010 年 18.8 万元， 2011 年 19.8 万元， 2012 年 23.8 万
8、元，逐 年增加。这些费用全部由学校自己承担，财政并没有给予 相应补偿，加重了学校的经济负担和教师的工作负担。3、学校管理者遭遇窘境。 经与两所学校领导的深入访谈，我们了解到， 5 年前， S 校为满足城区学龄人口激增的就学需求而扩建教学 楼，由于政府建设经费没有及时到位，只能由建筑商垫资， 学校为此做了大量工作。新建教学楼完成之后，其配套建 设、功能室的改造与升级、教学设备的更新与添置、环境 设施的配套与整治等问题接踵而至，学校不得不寻求各种 资源解决经费短缺问题。该校在 2011 年和 2012 年集中更 新了教师办公设施、教学投影设备，改造了包括多功能会 议室、图书室、科技室、展览室等功能
9、室，导致这两年校 园维修维护费占生均公用经费的比例较高。G校在城市化浪潮中，近年来生源减少，直接导致财政拨付生均公用经费减少，学校经费入不敷出，即使年 年享受财政补贴，也只能勉强维持基本运转。经费紧张导 致使用上顾此失彼，如开展了教师的培训，就无法开展校 园环境整治和学校教学硬件设施设备的维修维护。两所学 校领导均认为：学校硬件设施建设很重要，离不开资金保 障，但学校软环境建设更重要，学校文化建设和教师的培 养关系到学校的内涵发展，更离不开资金的支持。依据学 校长期的发展经验，教师的发展支撑着学校的发展，教师 的培养是支撑学校发展的关键，近 3 年来，两所学校教师 培训费占公用经费的比例很不够
10、，需要加大比例。? 归因分析相关部门政策调整不够及时到位 从两所学校办学难的问题看，经费不足和城乡教 师编制不均衡是两大主要问题。其主要原因在于：从社会 发展看，我国已进入快速的城市化发展阶段，城市教育资 源供给已不能满足城市学龄人口增长的就学需求，城乡义 务教育此长彼消成为必然；从生活发展看，人民生活水平 不断提高，人们对优质教育的需求也愈来愈多，现有相对 优质的城市教育资源无法满足人民群众日益增长的优质学 校就学需求。具体表现为：政府教育投入、师资配备、教 育设施设备配置不能满足城乡义务教育学校的办学需要； 部分家长愿意通过支付“择校费”将子女送到自己满意的 优质学校就读；相关人社部门和教
11、育决策部门政策调整欠 及时、不到位，学校通过收取“择校费”维持学校正常运 转。正是这些原因导致同一区域城乡学校发展的不均衡和 不一样的办学难，也造成“择校费”的客观存在。? 对策建议适时调整经费、师资投入比例1、提高义务教育学校生均公用经费标准，切实保 障学校教育正常运转。依据“各级政府要优化财政支出结构，统筹各项 收入，把教育作为财政支出重点领域予以优先保障”的要 求，结合当前实际，综合考虑物价、经济增长和教育规模 向质量转型的重要因素，加强内涵发展，加大教师的培养 力度，普通小学、普通初中的生均教育公用经费应以 2011 年各省市普通中小学生均公共财政预算公用教育经费为基 准，按每年 10
12、%以上递增， 足额拨付给中小学， 切实保障义 务教育阶段学校的生均公用教育经费供给。2、适时调整学校教育经费投入结构与比例，切实保障 “强化教学环节、提高教育质量为适应我国教育从量向质转变和学校内涵发展的 需要，对学校公用经费的投入结构应给予调整，建议将学 校公用经费调整为管理修缮维护费（包含水电气费、物业 管理费、维护费）、办公费（包含教研、科研、办公用具 及材料使用支出）、教师培训费、公务费（包含福利费、 工会经费、公务用车支出）、园林绿化费。其中的管理修 缮维护费按学校建筑面积拨款，园林绿化费按学校占地面 积拨款，办公费、教师培训费、公务费均按学生人数拨款。 在通常情况下每年公用经费执行
13、比例分别是： 35%用于管理 修缮维护， 40%用于办公， 15%以上用于教师培训， 5%以下 用于公务， 5%以下用于园林绿化支出。3、适时调整义务教育学校生师比例，切实保障学 校教师的合理配置。2001 年中央编办、教育部、财政部下发的关于 制定中小学教师编制标准的意见，明显存在着城乡差别， 不利于城乡的教育均衡发展与教育公平，更不利于城市大 班额问题的解决，亟待依据统筹城乡教育均衡发展的现实 需求进行调整，亟须出台兼顾当前城乡教育发展实际，按 生师比与班额人数限制相结合的义务教育教师编制核定的 国家标准。调整义务教育学校生师比例，切实保障学校教 学人员的合理配置。 由于农村义务教育阶段学
14、校生源不足， 音、体、美、科学和信息技术专业教师难以配齐的现象将长期存在，国家和地方要加快培养满足偏远农村义务教育 阶段教育教学需要的“全科教师”，并尽快建立完善相关 培养、使用、激励等政策制度。4、切实落实政府责任，实施义务教育问责制。当学校遇到问题时，各级政府相关部门应积极履 行职责，为维护学校正常的教学工作秩序提供支持。如前 面提到的该校缺岗运行、政府缺乏相应补偿和教师编制不 及时调整等现象，就需要相关部门及时了解情况，并根据 变化了的情况积极作为。各级教育督导机构应该建立、实 施相关的问责机制，依法办学，依规办事。（作者单位：张波系重庆市渝北区教育科学研究 所副所长，王纬虹系重庆市教育科学研究院副院长，颜强 系重庆市渝北实验小学校校长，张平系重庆市渝北区古路 中心小学校校长。）主要问题教育经费投入不能满足办学所需城市小学教师缺编、农村小学教师严重超编新进教师专业不对口 经费入不敷出，学校管理者遭遇窘境 对策建议提高义务教育学校生均公用经费标准适时调整学校教育经费投入结构与比例适时调整义务教育学校生师比例实施义务教育问责制
