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1、新征管模式下防范税收执法风险的思考 “以纳税人自主申报纳税为前提，以风险管理为导向，依托专业化、信息化管理方式，优化服务，强化评估，突出稽查”的新税收征管模式已在我市江华县开展试点工作，并逐步推广到全省。新税收征管模式对于提高税收征管水平和税源监控能力，优化纳税服务，减少纳税人负担，改善纳税遵从状况，构建和谐征纳关系起着举足轻重的作用。税收执法风险是指税收执法过程中潜在的、因为执法主体的作为和不作为可能使税收管理职能失效，以及这种作为和不作为可能对执法主体和执法人员本身造成伤害的各种危险因素的集合。虽然新税收征管模式重组业务流程，实施税源分类分级管理，优化征管资源配置，组建专业管理团队，强化纳
2、税评估，把征管力量集中到税收风险大的地方，有效降低了税收执法风险，但原有模式下的一些税收执法风险点问题并不能从根本上解决，而且随着税收征管改革的深入，又会出现新的执法风险点，如何加强税收监督制约，规避税收执法风险，避免税收流失，在保障国家利益的同时，实现自我保护，已成为当前一个不容忽视的重大课题。一、税收执法面临的风险点（一）原有模式中存在的执法风险点。1、税务登记管理风险。存在登记内容失实、虚假登记风险。办税服务厅前台服务人员受理审核把关不严，税管员未进行实地调查核实或调查流于形式，使得不符合条件的纳税人通过相关资格认定，造成税务登记内容失实、虚假的风险，存在漏登漏管风险。2、增值税专用发票
3、审批管理风险。税管员掌握着一般纳税人增值税专用发票领用种类、数量、供应批次等的审核审批权，增值税专用发票审批管理是税管员拥有的一项使用频度高，也最易出现管理漏洞和执法风险的税收征管职权。在日常税收执法工作中，常常因为税管员不认真审核企业的实际经营情况，造成违规审批发票或多批、少批发票用量的情况，给个别不法分子虚开、代开增值税专用发票行为留下隐患，增值税专用发票违法犯罪的案件履见不鲜，由于增值税专用发票审批管理不当造成的税收执法风险社会危害性较大。3、纳税申报管理风险。部分税务人员对纳税申报的真实性认识不够，片面认为只要逻辑校验正确，顺利通过录入完成纳税申报表或完成税收任务就行了，在办理纳税申报
4、时，存在代替纳税人填写或修改纳税申报表或指使纳税人按照税务机关或人员的意思申报税款数额现象，比如:年底或过半，为了完成政府分配的税收任务，当期需要入库多少税款，就让纳税人通过非正常途径补充申报缴纳税款，不仅使纳税人当期纳税申报失真，同时也违背了应收尽收的组织收入原则。有的税务人员对纳税人逾期办理纳税申报的违法行为不按照税收行政处罚自由裁量权的相关规定进行处罚，处罚时随意性太强甚至不处罚，从而产生税收执法风险。4、税务行政处罚风险。由于税收执法人员千差万别，个人素质和价值取向的不同会导致对法律规范的理解偏差，从而产生税务行政处罚自由裁量权滥用的执法风险。具体表现在：一是在税务行政处罚上违反“过罚
5、相当原则”， 行政处理手段与违法行为造成的危害性不成比例；二是在采取多种行政手段都能达到行政目的的情况下，不是采取善意手段，而是采取了损害纳税人权益的方式；三是随意加重处罚，如执法人员因纳税人陈述申辩而错误地认为纳税人态度不好，从而对纳税人实施了加重处罚；四是大量存在行使自由裁量权未说明理由现象。当前，税务机关及其执法人员在行使自由裁量权时，普遍存在的问题是作出处罚决定没有详细陈述理由，税务行政处罚决定让纳税人难以信服。5、农副产品报验风险。根据湖南省农业产品收购业务增值税管理办法（试行）之规定，要求建立相关报查验制度。对单笔收购金额在30000元以上的，在农产品收购入库环节向当地主管税务机关
6、提出报验申请，经税企双方查验确认后，作为购进货物的依据。我市是农业大市，农产品收购企业较多，收购业务量较大，要求税管员每笔3万以上业务都进行过磅查验，不现实，也做不到。报验反而成了企业的一逃税手段，企业凭“报验单”光明正大的列支、抵扣，农副产品报验没有起到真正意义上的监控。6、稽查案件取证和偷税定性风险。在税务违法案件稽查过程中，经常出现因证据不足而延迟取证情况。但是，由于检查时间较长，往往超过规定的结案时间，如果仓促结案，则会导致案件证据不够充分，或者只是处理证据较为充分的部分违法事实，此时结案会留有首尾，有可能存在执法风险。对于同一类少计收入，未缴税款的违法事实由于对税收政策的不同理解，有
7、的适用了征管法六十三条第一款规定，定性为偷税，有的没有定性偷税处理，稽查案件定性处理上存在一定的执法风险。7、个体双定户核定税额风险。税管员很难完全掌握每一户纳税人的经营情况，特别是一些以批发为主的经营部，铺面小但生意额度大，核定销售额往往不准确，导致税款的流失。个体双定户评定税额缺乏科学、准确依据，同时又缺乏有效的监督制约机制，个体双定户核定税额风险较大。增值税起征点提高后，征免界限的把握问题，进一步增大了核定税额风险。8、岗责考核风险。执法责任追究等内控机制由于各种原因不到位，流于形式，所导致税务管理人员责任意识不强，工作不负责任，不履行或者不认真履行职责，所带来的执法风险。如增值税一般纳
8、税人资格认定、增值税专用发票最高开票限额行政许可、增值税抵扣凭证审核检查等涉税事项都需要进行实地调查。由于税管员没有时间进行现场核实或没有认真进行核查，如果因此导致纳税人违法虚开增值税专用发票行为及发生其他涉税违法行为，税管员就要承担疏于核查的相应法律责任。（二）改革后出现的新的执法风险点。1、随着征管改革的深入推行，在过程中会出现制度不完善，一些具体政策界限不清，职责不清，多头管理，导致管理混乱、管理缺位带来的执法风险。如一些重点税源管理，省、市、县都在进行专业化税源监控，企业不知道该接受谁的管理，各方管理侧重点不一样，不能对企业实施全方位监控，职能交叉中会出现管理漏洞；又如办税服务厅前台人
9、员对纳税人进行处理操作，执法考核责任追究为后台税源基础管理部门税管员，征管前台与后台职责划分不清，出现管理纰漏。税源管理部门税管员由原来的管户制向管事制转变，由个人统管向专业化团队管理转变，放松了对税源的实地监控管理工作，淡化了税管员的责任意识，使得征收管理的环节衔接不顺，信息反馈沟通不畅，形成执法风险。2、 优化服务，简化办税流程，减少审批环节，把一些事项放置前台处理，即时办结，把“事后审批”变为“事前审批，事后监管”新管理模式，但由于事后管理监控不力，所带来的弱化税务管理，引起的新的税收执法风险。如注销登记环节风险，新征管模式下减少了审批环节，放置到前台处理即时办结，出现很多企业未做企业所
10、得税注销清算工作就被注销，导致国家税款流失，给税务机关和人员带来较大风险。3、新征管模式下强化纳税评估形成新的执法风险。由于目前纳税评估工作缺乏有力的法律支撑，纳税评估工作缺乏刚性，评估手段也因人而异，评估方法和由此导致的评估结论方向性多，税务管理人员在开展纳税评估的过程中承担着较大的执法风险。纳税评估工作因其自身的特点，为了取得全面的证据资料证实纳税疑点，所采取的调查手段与稽查无异，被称为“第二稽查局”。 纳税评估与税务稽查各自为战，缺乏衔接配合，使得整个税收征收管理流程脱节，重复检查，造成税收执法风险。纳税评估与税务稽查职责如何衔接，避免重复检查以及纳税评估如何接受税务监督，也是新征管模式
11、下一个重要的税收执法风险点。二、防范税收执法风险的措施（一）深化征管改革，完善征管制度，建立起分权制约的运行机制。按照税收征管改革的要求，以风险管理为导向，全面实施税源专业化管理，实行征、管、查“三分离”，使权力得到合理分解配置，达到权力制衡，预防腐败现象发生。同时制定更为科学详尽的“征、管、查”内部协调配合制度和具体操作规程，既要做到相互之间信息互通、协调配合，也要减少职责交叉，最大限度上减少税款流失的执法风险。通过税收风险预警系统发现面上的问题，开展纳税评估找出点上的具体问题和原因，针对风险疑点采取约谈、实地检查等征管措施及时处理，对少缴税款和申报不实的要依法查补税款，并督促纳税人正确申报
12、，涉及偷、逃、骗税的移交稽查处理。通过分析评估和查补处理反馈的有待完善的问题为修订评估指标、调整税收政策及改进征管措施提供第一手资料，使税款征收、纳税评估、税务检查、税收政策的修订连成一线，形成以预警分析指导纳税评估、纳税评估用于税源管理和税款征收并为税务稽查提供案源、税务检查又促进分析与评估的良性循环之长效工作机制，促进防范税收执法风险水平的提高。机构设置方面，在征、管、查“三分离”基础上，可以考虑单设独立的督察内审机构，下管一级，加强对全过程的执法监督。（二）进一步优化税收征管流程，在方便纳税人、提高工作效率的同时，又不削弱税源监控作用。如在把涉税事项审批服务由办税服务厅即时办结和审批部门
13、限时办结二类基础上，增加第三类，即办税服务厅事前预审批、管理部门事后核实正式审批。把注销企业管理、一般纳税人认定、税收优惠资格认定、定期定额核定和调整、防伪税控审批及专用发票最高限额审批、个体工商户停歇业管理等纳入第三类审批管理，有效加强税源监控。结合纳税服务的要求，为重点行业、重点企业、重点事项、重点环节的办税事项提供“绿色通道”“、税收直通车”个性化服务的同时，对有疑点的纳税人及时进行跟踪监控管理，排除疑点、化解风险，提高纳税人的税法遵从度。（三）建立科学合理的内控机制，防范税收执法风险。建立和完善防范税收执法风险的标准化体系。一要依据税法规定，结合工作实际，针对税收执法各环节易出现的风险
14、点提出警示，建立监控预警机制；对日常征管过程中的薄弱环节加强实时监控，进行重点预防。二要对税收执法自由裁量权的具体条件、适用范围、裁决幅度和裁决依据等予以科学合理的细化、分解，制定出便于操作、易于制约的行使税收执法自由裁量权的指导性标准，明确执法权限，公开执法职责，使税务人员在行使税收执法自由裁量权时有章可循、有规可依，在法定的范围内做到合法、合规、合情、合理，减少随意性，杜绝违法行为的发生。同时对重大事项要执行集体审议制度和重大行政决策听证制度，实行阳光办税，公开办税，最大限度的减少执法过程中的随意操作、违规操作，降低税收执法风险系数。三是以制度管人、以制度约束人。坚持以“零过错”为防范执法
15、风险的最低目标，加强税收执法工作的检查、监督和考核，强化自查自纠和督导落实。从源头上为防范税收执法风险做好制度保障性工作。（四）严格推行责任追究，确保税收执法监督落到实处。以税收行政执法责任制为基础，以检查考核为手段，以过错责任追究办法为依据，严格地对税收执法中出现过错的有关人员进行责任追究。一是把握好责任追究的“度”。要坚持实事求是，有错必究，责罚相当，教育与惩罚相结合的原则，采取不隐瞒、不护短的态度，真追实究，究责到位。做到处罚要有政策依据，不能严之无据，宽之无边。二是应将责任追究与奖励相结合，解决干事越多被追究的可能性越大的问题，要进一步细化过错责任行为及处罚标准，减少责任追究过程中操作
16、上的弹性，使追究结果更加公平、公正。三是要加强对各类违法违纪案件的查处，做到有案必查，违纪必纠，对违法违纪的干部要严惩不贷、一查到底，按照法律法规该处分的处分，该移送司法机关的移送司法机关，确保监督工作真正落到实处。（五）强化税收风险管理的信息化建设，完善系统预警功能，杜绝执法差错。要以不断提高落实预警信息的风险管理质量、降低预警面、消除预警项为目标，全面推行风险管理。一要强化信息的采集、分析和应用，完善外部信息采集手段，保证涉税数据的真实准确和外部信息的安全有效，加强和注重信息数据真实性采集和录入质量的管理，在数据采集、存储组织、传递合并、数据使用等环节、加强质量把关，将数据信息质量的收集、监控、考核制度化。重点加大对数据质量的审计和对违规异常操作的监控、纠正、反馈力度，规范和加强数据补正和清理工作，防范信息失真、数据不实等行为，为提高税源监控质量、防范执法风险提供客观、真实、准确、完整的数据源。二是要动态地加强预警系统设定预警指标的日常监控管理分析。将管理关口前移，实行
