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1、深圳市城市更新问题总结及典型案例分析报告2016-11-16目录一、深圳城市更新问题梳理3（一）价值导向：忽略了对城市更新本质的思考，缺乏人文关怀31、当前城市更新处于“见物不见人”的状态32、以大拆大建为主导的城市更新建设对历史记忆与文化遗传传承重视不够33、市场与政府的关系定位不清晰，缺乏有效协同3（二）管理机制：职能配置不清，政策设计滞后41、职能配置：纵向职责定位不清，横向权责边界模糊42、制度设计：制度零碎、缺失、缺乏有效协同43、操作流程：现行零散、复杂的操作流程给城市更新项目实施增添压力9二、深圳城市更新典型模式及评价11（一）特区内城中村改造模式拆除重建类111、蔡屋围旧改模式
2、112、岗厦旧改模式123、渔农村改造模式134、大冲旧改模式145、鹿丹村旧改模式156、模式特征总结18（二）原集体经济组自改模式传统旧改类19（三）工改商更新改造模式功能改变类201、集体合法用地的旧改：西乡劳动村202、制度边界上的预期：未经批准改变功能22（四）旧工业区升级改造模式综合整治类221、沙浦国际艺展中心模式222、笋岗艺展中心综合整治233、华侨城创意文化园三期项目244、葵涌鸿华印染厂综合整治项目255、模式特征总结26一、深圳城市更新问题梳理（一）价值导向：忽略了对城市更新本质的思考，缺乏人文关怀1、当前城市更新处于“见物不见人”的状态城市更新是为了实现城市整体功能的
3、优化，基础设施的完善，以最终实现城市的可持续发展及新型城镇化建设。而当前所谓“绅士化运动”的城市更新建设一直是物的视角，缺乏人的考虑，忽略了城市的生命主体人，尤其是城市中的低收入人群。在城市更新的过程中，城市的生活质量是提高了，但与此也带来了不断增高的生活成本，导致城市中不可缺少的低收入外来人群如农民工等无法在城市立足，而他们是城市组成中不可或缺的一个重要部分。2、以大拆大建为主导的城市更新建设对历史记忆与文化遗传传承重视不够城市的历史文化是城市在发展过程中经过大浪淘沙历史沉淀的成果，承载了城市发展的命脉，是城市的灵魂，是城市进步和发展的积极力量。而在现行城市更新过程中，虽然更新方式一般分为综
4、合整治、功能改变和拆除重建三种，但现在一般提及城市更新，均是以拆除重建为主，大拆大建的城市更新建设一方面破坏了历史的痕迹，磨灭的城市的历史记忆，另一方面造成城市仅存的少有历史建筑、风貌区等城市文化遗产的破坏，致使城市的人文精神逐渐散失。如何在保护好历史文化遗传的同时更好的进行城市更新建设，完善城市功能有待进一步探究。3、市场与政府的关系定位不清晰，缺乏有效协同深圳市城市更新遵循“政府主导，市场运作”的原则，这一原则提高了资源配置的效率，但与此同时也导致市场和政府之间的关系定位不清晰，市场与政府两者的力量和关系失衡，引发“市场过度、政府空缺”等一系列问题：（1）“市场过度”，当前城市更新主要由市
5、场主导，计划由市场申报，规划由市场行使等一方面导致城市更新项目普遍存在“挑肥拣瘦”的现象，开发商往往倾向于改造易于实施、容积率较低且具有较大商业价值的区域，一些亟待通过更新完善城市功能的老旧片区由于经济收益有限而难以推动，政府意愿和市场操作发生错位；另一方面开发商往往更注重短期经济效益，基本上偏向于商业、住宅开发，对基础设施和公益事业建设不足，对社会、环境、文化等方面的整体提升关注度不够，导致城市更新规则失序，公共利益受损、社会利益分配失衡。（2）“政府缺位”，政府作为城市更新的主体，在更新过程中不能发挥其应有的作用，导致规划计划在其引导作用中失灵，导致城市更新项目偏离其本质目的，成为市场、原
6、权利主体获取利益的工具，更新过程混乱。缺乏在城市更新过程中起到统筹调节的作用，不能及时解决和有效应对城市更新过程中遇到的问题，缺乏对市场主导的开发模式的引导和控制，尤其是在开发商与小业主博弈不能达成一致时公权力救济空白。（二）管理机制：职能配置不清，政策设计滞后1、职能配置：纵向职责定位不清，横向权责边界模糊（1）纵向职能配置：市、区两级政府在城市更新过程中职责定位不清晰、职责划分不明确城市更新是城市存量发展阶段的新生事物，运作流程较长，一个城市更新项目从前期意愿征集、申报、规划计划审批到项目实施完成，大概需要3-8年的时间。市区政府在不同的环节均具有不同的申报和审批职能，当前的职能配置存在很
7、大的问题：（1）市区政府定位不明：当前“强区放权”的要求导致现行城市更新职能配置混乱，市、区两级政府不能明确自身在城市更新过程中的定位，导致当前城市更新项目“个案主义”的审批现象严重，缺乏“准则主义”的指导。（2）市区政府职责不清：城市更新涉及街道办、区旧改办、区管理局、区政府、市更新局、规土委等市区多个不同的部门，市区政府之间的权责缺乏精确的划分，也缺乏相关工作机制的约束。现行机制中，街道办管的太多，又管的不好，且程序不明确，导致当事人不胜其扰。应明确市区各管理部门的职责，一方面限制、明确街道办的职责在于集体资产处置管理，另一方面明确区更新局计划的作用及管理局规划的作用，同时加强市更新局、规
8、土委的统筹把控作用。（2）横向职能配置：部门间权责边界交叉，业务流程不明，尺度把握不清城市更新涉及市区各部门，（1）各部门间的权能缺乏明确的统一与管理，职责边界模糊，导致审批过程混乱，部门之间推卸责任现象严重；（2）无论是市还是区内各部门无法明确自己在城市更新中的责任，对城市更新的申报要求缺乏系统的学习和认识，各区相同的部门，一个区不同的部门对申报的相关要求不统一。2、制度设计：制度零碎、缺失、缺乏有效协同（1）城市更新利益配置与其他存量土地二次开发方式缺乏有效协同，阻碍历史违建的处理、土地整备等的实施城市更新、土地整备及原农村集体土地入市作为城市存量土地二次开发的不同方式，由于不同方式管理部
9、门不同，三种方式之间缺乏统筹的思考和平衡，导致不同方式经济利益差别较大，缺乏利益协调机制及利益天花板的控制。利益机制的不协调导致相关主体尤其是开发商和原权利主体在选择利益较高的方式，严重阻碍了历史违建的处理、土地整备的进程。（2）利益相关者诉求不兼容城市更新涉及多个利益主体，包括政府、原集体、原村民、小业主以及开发商，不同利益主体的利益诉求不同，他们之间存在多变的相互联系和作用。（1）政府参与城市更新的主要动力在于追求城市发展宏观层面的公共利益，在于改善城市环境、提升人居环境、优化产业空间布局结构、推动公共基础设施建设。（2）市场主体参与城市更新的主要动力在于获得一定面积可开发的土地资源，通过
10、开发前后地产价格的变动来获得巨额收益。（3）对于原权利主体来讲，城市更新后安置条件获得改善，同时可以获得货币和产权补偿，涉及原集体经济组织的城市更新，更是可以从中得到合法的确认和高额的经济利益。在政府、市场和原权利主体利益诉求不同的同时，彼此间的利益也存在的此消彼长的不兼容。一方面，政府为了吸引更多的市场主体，不断的让利于市场，另一方面，市场为了获得更多的更新意愿，不断让利于原权利主体。利益诉求的不兼容导致更新主体间矛盾突出，原权利主反悔现象严重，更新项目停滞显现严重。（3）不同城市更新方式利益空间差别悬殊，产业发展空间难以保障1）不同城市更新方式利益空间差别悬殊，缺乏有效协同，导致更新方式的
11、选择难以控制，造成“一边倒”的更新结构。城市更新涉及类型较多，如工改工、工改保、工改商住、商住改商住、综合体改造等，不同改造类型的地价政策和门槛存在很大的区别，例如工改工项目利润较小，开发商缺少对其进行更新的动力，即使是选择工改工，也是挂羊头卖狗肉，用办公楼和住宅变相代替厂房，据调查，深圳市宝安区已建成的“工改工”项目中，除一例是改造为生产性用房外，其余全被变相更新为带有“商住”性质的项目。这种“挂羊头卖狗肉”式的工改工，直接推高了深圳创新型研发用房的供应量，并已产生了“供大于求”的潜在闲置问题，同时萎缩的生产性用房面积极大的阻碍了深圳市制造业的发展。而与之相反，由于存在巨额的利润，工改商住等
12、更新方式驱动力则较强，而居改居项目因为利益分配，意愿难搜集等问题导致多处项目启动后停滞。2）“一边倒”的更新结构严重制约工业的发展，导致产业空间难以得到有效保障。以深圳市宝安区为例，自2009年以来，共有108各项目被列入城市更新单元计划，其中仅有30个“工业改工业”的项目，而“工改居”、“工改商”及“工改商住”的比例则高达50%。在利益诱因下产生的“一边倒”更新结构已经严重影响了企业的生存空间，不仅直接减少了工业用地的保有量，更让部分优质企业因为承租厂房的更新改造及改造后翻倍的租金而被迫迁离深圳。（4）零敲碎打，难以提供集中连片的产业空间由于政府缺乏片区统筹的概念，缺乏有力的规划管控，城市更
13、新单元破碎现象严重。破碎的空间，既不利于现代化产业配套设施的落地，也难以为战略性新兴产业、高新技术产业等重大产业项目的拓展提供集中连片的空间保障，从而极大的制约了产业的发展。（5）城市更新政策缺乏类型化的流程设计，整体统筹，政策零散多变1）城市更新类型较多，有市场主导的城市更新、政府主导的城市更新、权利主体自行改造的城市更新、市场主体实施改造的城市更新等，现行政策将不同类型的城市更新混淆，缺乏类型化的政策设计，统一的规划统筹，大都以打补丁的形式出现，导致政策零散化、破碎化，同时“打补丁式”的政策设计导致城市更新政策体系尚不完善，很多地方存在空白，给政府、开发商、原权利人等在城市更新实施过程中带
14、来很大的不便。2）城市更新政策一直处于不断变化及更新的状态，在不同政策中更新指标如合法用地比例、贡献率等都在不断的发生改变，加剧了政府、开发商和原权利人对政策理解的难度，使得政府经办人、开发商等不能理清城市更新的详细流程和细节，严重滞后城市更新实施，效率及周期。（6）城市更新政策缺乏与其他相关政策的协同更新随着市内其他相关政策的出台和更新，各区相关部门也需对城市更新政策进行配套。如1）对于合法外用地，随着三规（关于处理违法用地的规定和关于处理违法建筑的规定）的更新，考虑到每个区有不同的历史遗留问题和背景，各区城市更新相关部门也需要在城市更新政策中对相关要求进行更新补充。2）对于合法用地，城市更
15、新必然涉及土地资产的相关处置，考虑到深圳市土地的二元化管理，在关内进一步健全和完善国有资产处置规则，关外进一步健全和完善集体资产处置的相关政策的基础上，城市更新政策需要与此进行协同更新。（7）用地处置政策较为繁杂、处置门槛不确定性强，历史遗留（违法私房）问题的处理有待加强当前用地处置相关政策和环节太过繁琐，亟需简单化、体系化：1）是否可以考虑与一般用地处置过程相衔接，将用地处置过程简化，同时，考虑到用地处置必然涉及地价的测算，可以考虑将用地处置政策与地价政策联动，计算城市更新过程中的总账也是简化地价政策的一种方式。2）在深圳原特区外的区域，城市二元化特征明显，存在大量在1992 年和2004年
16、深圳土地“统征”“统转”过程中产生的征转手续不完善的历史遗留用地。这些土地从法律上来说已经国有化，但是由于征收和补偿手续不完整，故存在权利“瑕疵”。按照一般的法律原则，只有权属清晰的合法用地才能进行交易进而纳入城市更新单元。然而在原特区外的更新单元划定中，几乎无法达到这一要求，故不得不降低更新门槛。2012年暂行规定制度突破时，允许30%的合法外用地纳入更新范围，2014年暂行规定修订稿将这一比例降低为40%，且对旧工业区综合整治也放开了门槛，允许50%的合法外工业用地纳入更新范围，也就是说原集体经济组织自己修建、外卖、或是合作的旧工业厂房都可以纳入升级改造的范围。3）对于历史遗留问题（违法私房）的处理，要增强其可操作性
