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1、2021年碳市场前瞻分析研究报告一、关于减排政策工具的对比分析1、推动温室气体减排的政策工具碳税和碳市场是有效的碳定价工具，能够将二氧化碳等温室气体 的负外部性内部化，相较行政命令而言，效率更高、社会福利损失 更少。碳税和碳市场均遵循“污染者付费原则”，通过具体的碳价，鼓 励生产者和消费者将温室气体排放所产生的社会成本的一部分实现 内部化。碳市场能够控制碳排放量，但存在价格波动；碳税能够控制碳排 放成本，但排放量难以直接确定。在完全竞争、完全信息和零交易 费用的条件下，碳税和碳市场可以达到相同的政策效果，两者可以相 互替代，只要将价格或者排放上限确定在边际减排成本与边际减排收 益相等处即可。一
2、般来说，碳市场是基于总量干预的环境经济政策， 其实质是控制碳排放量；而碳税是基于价格的干预手段，其实质是控 制碳排放成本。行政命令、碳税、碳市场三种政策工具市场化程度、效率依次升 高，但执行难度逐渐变大，因而在不同的减排阶段、面向不同的减 排领域可能需要不同的政策工具组合。对比三种政策工具的优劣势： 行政手段适合碳排放较快增长阶段，以规划控制等方式限制新增项目, 快速降低新增排放；碳税适合碳排放低速增长或下降阶段，可运用 在参与方众多、排放强度较低、边际减排成本相近，而交易成本较高 的领域，如建筑、交通部门等；碳市场适合碳排放低速增长或下降 阶段，可运用在参与方相对有限、排放强度较高、边际减排
3、成本存在 差异、交易成本较低的领域，如电力、工业部门等。2、碳定价机制在全球的应用情况从全球来看，碳市场和碳税均有较大范围应用。采用碳市场的有 1个共同体、9个国家和20个地区，从覆盖面看，2021年运行的 碳定价机制（碳税和碳市场）数量达到64个，覆盖的温室气体排放 量占全球温室气体排放总量的21.5%O根据世界银行统计，2020年 运行的碳定价机制数量为58个，覆盖全球15.1%的温室气体排放 量。2021年增量主要来自于中国全国碳排放权交易市场的建立。从碳价水平看，无论采用碳税还是碳市场，碳价均存在较大差异, 中位数为18美元/吨二氧化碳当量，与实现2C。温升控制目标要求 下的碳价水平还
4、存在较大差距。世界银行预测，为实现全球2C。温升 控制目标要求，碳价应达到40-80美元/吨二氧化碳当量水平，而目 前碳价高于这一水平的温室气体覆盖率仅为3.76%,均为瑞典、瑞士、 列支敦士登等欧洲发达国家。从涉及的领域来看，碳市场普遍直接覆盖电力和工业部门，大多 通过覆盖上游排放源的形式纳入建筑和交通部门。国内航空、废弃 物、林业等行业，碳市场涉及较少。碳市场适合覆盖的领域排放占比很高，加之其适用边界在不断延 伸，预计将加快发展，成为最主要的减排政策工具。一是碳市场覆 盖的电力部门和工业部门，二者排放的CO2在CO2排放总量中占 比较高；二是碳市场能够通过一些技术手段替代碳税，扩展适用范围
5、。3、我国减排政策前瞻在碳达峰前，预计我国主要采用“行政命令+碳市场”进行减排。 一是推动我国二氧化碳排放达峰，重在控制排放增量。坚决遏制“两 高”项目盲目发展。二是建立健全全国碳市场，积极探索满足碳排放 要求的最低成本路线，将为碳达峰之后的深度减排阶段做好体制机制 准备。碳达峰至碳中和阶段，预计我国主要采用“碳市场+碳税”进行减 排。碳市场至少覆盖电力、工业等部门，排放量占比高，加之其具有 灵活扩展能力，因此将是碳达峰至碳中和阶段的主要政策工具。碳税 将作为碳市场的补充，主要针对排放点多、面广、浓度低的领域。二、全球碳市场的架构与发展1、碳市场的构成与运行(1) 碳市场的架构碳市场通常包括一
6、主一辅两个市场。主市场为碳配额交易市场(碳排放权交易市场)，交易主体主要为控排企业，交易标的为碳配 额，实际排放量大于初始碳配额的企业可向存在富余碳配额的企业购 买；辅市场为碳信用交易市场，交易主体主要为控排企业和自愿减排 企业，交易标的为碳信用。控排企业可使用碳信用完成配额清缴，但 为了确保控排企业有效减排，该使用量会存在限制，一般不超过控排 企业应清缴碳排放配额的5%或10%o(2) 碳市场的Cap & Trade模式碳市场采用总量控制和交易模式。根据政策要求确定年度排放总 量上限，将碳配额分配给控排 企业，之后组织碳配额和碳信用交易， 通过市场机制寻找成本最低的减排路径。总量上限决定了对
7、控排行业 的系统性影响，而配额分配方式决定了对控排行业的结构性影响。(3)碳市场的运行流程碳市场的运行大致包括三个关键节点：配额预分配，根据上一年 度产量等数据预分配目标年的配额。配额最终核定，次年对目标年的 实际排放进 行核查，对配额进行最终核定，若与预分配不一致，则 多退少补。配合清缴，控排企业完成目标年的配额清缴，其中配额 不足的企业可通过购买碳配额、碳信用等方式完成清缴。2、全球碳市场的总体架构理想条件下，全球形成统一碳市场。通过在不同控排主体、不同 行业、不同国家之间碳配额的充分交易，实现碳排放权在全球的最优 配置，同时形成最低成本的减排路径。排放总量的确定：基于温升控制目标确定全球
8、剩余碳排放预算, 然后结合经济社会发展等因素，确定年度排放总量限额。碳配额的分配：基于一定原则，将全球年度排放总量限额分配至 各个国家，各国进一步分配至各个控排主体。碳配额的交易：将全球所有控排主体纳入统一的碳交易市场，使 其能够直接、充分地进行碳配额交易，以此最大程度降低减排成本。三方面因素限制了理想条件下的全球统一碳市场的形成，约束了 其发展形态。一是碳配额在国家之间的分配面临巨大争议，在较长一段时间内 全球碳配额交易市场或难以形成，国家/经 济体之间或仅能够通过一 些国际减排合作机制，开展有限的碳信用交易。从碳配额分配的可行 性看，若要满足1.5C / 2C温升控制目标，全球碳排放需要立
9、刻下 降，争取在2050 年/2070年左右实现碳中和，但实际上全球碳排放 至今仍持续保持上升，全球碳配额总体不足背景下，难以向各国分配 碳配额。京都议定书下的国家碳配额交易仅面向发达国家，其执 行情况尚且如此，若要面向全球所有国家，其难度可想而知。二是减排初期各国成本差异巨大，大量控排企业进行国际碳交易 有可能扰乱国家的经济、产业部署，构建国家/经济体层面的碳市场 并以此为主推进碳交易，或为更加现实的方式。碳市场寻求碳排放权 的最优配置，而国家发展需要考虑产业链完整、就业情况等多方面 因素，二者或难以完全契合。因此，以国家/经济体碳市场为主，在考 虑产业结构要求等条件下引导控排企业减排更加切
10、实可行。这种模式 虽然有可能损失一部分效率，但国家将获得宏观调控自主性。三是国际碳市场、国家/经济体碳市场难以一次性覆盖所有排放 源，在发展初期国家/经济体内部可能还会存在一些小型市场，作为 前者的补充。在理想情景下考虑现实约束，全球碳市场将主要包括国际碳市场 和国家/经济体碳市场两个层面。国际 碳市场在未来相当长的一段时 间内将主要开展碳信用交易，且交易规模较为有限。国家/经济体碳 市场是主体，作为各国推进减排的重要政策工具；国家/经济体碳市 场内部，可能存在一些小型市场，主要覆盖前者未涉及的行业、领域。 国家/经济体碳市场之间，碳定价水平的差异影响产品竞争力并可能 导致“碳泄露”问题。这将
11、会产生两种影响：一是不同国家/经济体碳市 场进行连接，市场交易将拉平二者碳定价水平，商品在生产环节即支 付相同的碳成本，之后可开展自由贸易；二是高碳定价国家通过构建 碳边境调节机制，在国际贸易环节拉平进口商品与国内商品的碳成 本。3、全球碳市场的发展现状与趋势当前，全球碳市场建设总体呈现“下沉”特征：国际碳市场陷于停滞。碳配额交易市场，因难以在全球年排放上 限、各个国家碳配额分配等问题上达成共识，故一直无法建立；碳 信用交易市场，受益于京都议定书设立的三种灵活合作机制推动。京都议定书于2020年到期，新的全球气候协议巴黎协定开 展了新合作机制探讨，但距离机制出台仍需时日。国家/经济体碳市场之间
12、相互影响加深。一是开展碳市场连接的 探索，瑞士碳市场于2020年与欧盟碳市场完成了连接；二是欧盟积 极推进碳边境调节机制，3月10日，欧洲议会投票通过“碳边境调 节机制”议案，计划2023年正式施行。国家/经济体碳市场加快建设。随着2020年多国提出碳中和目 标，更多国家/经济体开始推动碳市场建设。截至2021年1月31 日，全球共有24个运行中的碳市场;有8个碳市场正在计划实施， 预计将在未来几年内启动运行；还有14个国家/地区在考虑碳市场 这一政策工具在其气候变化政策组合中所能发挥的作用。展望未来，自上而下的Cap & Trade模式难以推行，自下而上 推动国家/经济体碳市场连接、逐步组建
13、全球碳市 场将是可行途径。京都议定书总体采用自上而下的管理方式，带来各方争议过大、 难以形成共识等问题。巴黎协定转向自下而上的管理方式，规定 各方将以“自主贡献”的方式参与全球应对气候变化行动，各方根据不 同的国情，逐步增加当前的自主贡献，并尽可能增大力度。在此政策 背景下，结合上述理论和现状分析，未来全球碳市场大概率将自下而 上、由各个国家/经济体碳市场耦合连接而成。碳价相近国家的碳市场或将逐步连接。碳市场连接后碳价将趋同。 边际减排成本相近的碳市场连接，价格变化有限，对控排企业影响较 小。瑞士碳市场于2020年与欧盟碳市场完成了连接，此后价格趋于 致。碳价差异较大的国家，或通过碳边境调节机
14、制、经贸谈判等方式， 对碳市场施加间接影响。碳价差异较大的国家难以直接推动碳市场连 接，而维持不同的碳价将对各国经济发展、出口商品竞争力产生差异 化影响，因而碳价将成为国际竞争博弈的重要内容。减排进度较快国 家将通过碳边境调节机制、经贸谈判等方式，对减排进度较慢国家的 碳市场施加间接影响，提高后者的碳成本。三、国际碳市场发展前瞻1、京都议定书下的国际碳市场(1)三大机制京都议定书为发达国家设定了温室气体减排目标，同时构建 了三大市场化的减排机制，推动全球低成本减排。京都议定书设 定了量化减排目标，同时构建了三种灵活合作机制，推动发达国家 缔约方通过配额交易或减排项目合作等方式灵活地完成减排任务
15、，同 时使发展中国家获得相关技术和资金支持。(2)执行效果京都议定书时代，清洁发展机制(CDM)交易最为活跃，联 合履约机制(JI)次之,排放贸易机制(ET)关于分配数量单位(AAUs) 等重点标的的交易较少。显示出，国际碳信用交易市场发展迅速，而 碳配额交易市场发展缓慢。随着京都议定书第一承诺期于2012 年到期，发达国家参与度下降，加之欧盟等主要经济体进行了政策 调整，CDM和I项目量出现快速下滑，结合目前各国政策走向判断, 未来国际碳市场仍将以碳信用交易 机制为主，但交易量和交易金额 较为有限。2、巴黎协定下的国际碳市场京都议定书第二承诺期于2020年到期，巴黎协定取代 其成为全球气候协
16、议，建立了合作方法和可持续发展机制，形成自主 参与的新市场机制。缔约方可利用这两种机制开展合作减排以达成国 家自主贡献，并在未来进一步提升减排力度。巴黎协定对于市场机制尚存在较多未明确之处，缔约方间也 存在大量分歧与争议。预计未来较长一段时间内，国际碳市场中，碳 配额交易机制难以落地实施，仍将以碳信用交易机制为主，且交易量 和交易金额较为有限。四、欧盟碳市场与碳边境调节机制1、欧盟碳市场欧盟碳市场（EU ETS）至今已经历四个发展阶段。目前覆盖的行 业包括电力和热力生产、炼油、钢铁、建材、纸浆和造纸、航空、化 工、石化、合成氨、电解铝等。覆盖的温室气体包括二氧化碳（C02）、 氧化亚氮（N20）、全氟碳化物（PFCs）。配额总量由欧盟直接进行总 量控制，每年下降2.2% ；同时加快回收过剩配额，建立了市场稳
