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1、论金融消费者保护的立法原则何颖 【学科分类】金融法 【出处】法学第2期【摘要】本世纪美国的次贷危机及金融管制立法改革动向、上个世纪90年代日本金融危机及金融“大爆炸”改革等的金融管制实践经验和教训表白，放松金融管制固然会有效增进金融创新,但是如果过于依赖市场的自我调节,忽视对消费者权益的有效保护,其成果必然是纵容市场滥用行为、动摇金融稳定基本，甚至也许引起金融危机。在次贷危机的影响下,国内的金融消费者受害现象日益突显。鉴于金融商品和金融消费者的特殊性,立法者在放松金融管制的同步，有必要在金融立法中贯彻对消费者的倾斜保护、全面保护和适度保护原则,并将保护消费者权益的理念贯彻到具体的规范当中去。
2、【核心词】金融管制立法;金融消费者；立法原则 【写作年份】 【正文】 一、引言 3月美国爆发了次贷危机,回忆次贷危机的形成过程，人们注意到金融机构针对公众的过度信用发明使得金融系统积聚了大量信用风险，后者又成为危机爆发的直接诱因美国住房贷款市场上次级抵押贷款1的发放远远超过了公众的还款能力,宽松的管制政策下的无风险套利诱惑又导致贷款经纪人的掠夺性贷款(predtoy lendig)泛滥。 在信用卡市场上，金融机构滥发信用卡的问题同样严重，美国公众的信用总额从19年时的2386亿美元飙升至月底时的9770亿美元，而信用卡坏账率增长了18%;高额收费、交易信息不透明等信用卡欺骗行为十分猖獗,这些一
3、度令美国面临又一波信贷危机的威胁。3 这些市场滥用行为暴露出美国现行金融管制立法4的一种严重缺陷，5金融管制立法忽视了对消费者的应有保护，成果纵容了金融机构的市场滥用行为，最后却引起了金融危机。3月,美国财政部发布了金融管制改革白皮书,针对现行金融管制体制的弊病提出了系统性的改革方案。该方案除了强调对金融加强监管的老式思路以外，特别指出管制立法应注重对于消费者的保护，有关的改革措施涉及成立消费者金融保护署、向消费者提供透明的、简要扼要和公平的交易信息等内容。7该建议得到了奥巴马政府的强烈支持,有关金融消费者保护的立法活动开始陆续展开。80月22日,美国国会众议院金融服务委员会正式通过了成立消费
4、者金融保护署的法案,成为美国自危机后进行金融立法改革跨出的决定性第一步。 如果说，各国从本次金融危机吸取的最大教训应是真正贯彻贯彻对金融消费者权益的保护制度,似乎也并不为过。9现代，涉及日本等国的金融管制立法都已开始注重金融领域的消费者诉求，并通过加强金融机构的法定义务和责任,赋予消费者法定权利等立法措施矫正交易双方的不对等状况，这不得不引起我们的关注。借鉴这些金融市场上的管制立法经验和教训，探究加强消费者保护的金融管制立法理念,对于国内正在进行的金融放松管制和立法改革而言恰是合法其时。 二、保护消费者权益是金融管制立法的应有之义 一般觉得,金融市场的不拟定性、信息不对称以及负外部性使得管制成
5、为金融市场运营良好的基本保障。经历了2世纪30年代的经济危机后，重要发达国家的金融市场纷纷开始走上金融管制之路。现代，无论是美国的“双重多头”监管模式、以澳大利亚为代表的“双峰”监管模式、还是以英国为代表的单一监管模式等等，其金融管制的立法目的除了强调维护货币体系与金融稳定、增进金融机构谨慎经营；建立高效率、富于竞争性的金融体制以外,皆将保护涉及存款人、投资者在内的各类金融消费者权益纳入到立法宗旨当中。（一）金融市场的特殊性促使金融消费者谋求法律保障 在金融市场上，我们已经习惯于从金融业不同领域的角度对个人使用相应的身份标志。个人去银行办理存款时被称之为“存款人”、与保险公司签订保险合同步被称
6、之为“保险相对人”,在证券交易所买卖股票等有价证券时又被称作“投资人”。而在金融放松管制、金融业务交叉与创新的背景下,存款人、保险相对人或投资人的身份区别越来越失去意义。对于个人来说,选择一项金融服务也就是挑选商品的过程,个人就是金融市场上的消费者。1 但是,金融市场上的商品和消费者又有其特殊性。一方面，金融商品较之一般商品而言具有若干特殊性。一方面，金融服务构成了金融商品的实质内容,这使得金融商品生而具有无形性。由于金融商品没有可供评估其价值的外形和质地等要素，因此消费者的交易判断完全依赖于金融机构一方所提供的有关信息。另一方面，金融商品在风险形式、费用构成、利润构造、提前退出的惩罚机制、税
7、费承当等各方面均有较高的专业性壁垒，这对消费者的专业水平提出了很高规定。即便金融机构一方提供了商品的所有信息,但是如果大量采用晦涩难懂专业术语,消费者仍然无法真正理解金融商品。再次，金融商品是有关金钱的一类特殊商品,具有收益性及相伴而生的风险性。金融商品收益性的大小是通过收益率来衡量的。金融衍生商品更是由于以小博大的杠杆性，在交易时只需交付少量保证金即可签订大额交易,从而成为高收益金融商品的代表。有收益就有风险。金融商品总是随着着信用风险、市场风险、操作风险等各类风险，金融消费者如果缺少必要的风险意识或有关风险的信息，则极易遭受损失。可见，较之一般商品或服务而言，金融商品的信息对于消费者进行交
8、易判断更具有决定性的意义，金融消费者保护规则亦应重要环绕着交易信息的提供与获取而展开。 另一方面,金融消费者与一般消费者相比,交易弱势特点更为突出。金融商品的无形性、专业性、高风险性等特点，使得金融消费者在交易中处在严重的信息不对称状态。金融消费者在知识水平、信息收集与解决能力、交涉能力、经济承受能力等各方面与金融机构之间存在巨大的差距,仅靠自身的力量，很难对的有效的把握金融商品的重要信息和规避不合适的风险。在这种状况下,金融机构对金融商品的宣传、推销和劝诱行为，以及其她与交易决策有关的信息就左右着消费者的交易判断。实践中，金融机构又会运用金融市场上的信息不对称侵害消费者的权益,从而引起道德风
9、险。 总之，金融市场上商品交易信息的高度不对称，加之交易双方力量差别十分悬殊，使得金融消费者很难实现与金融机构之间的公平交易。这就规定法律伸出援助之手,予以金融者应有的倾斜保护，以矫正金融消费者与金融机构之间的信息不对称,维持两者在信息的收集、掌握、辨别、理解等各方面的力量均衡。 （二）放松金融管制不能放松对金融消费者的保护 随着金融产业的发展和创新,严格管制的立法体系对金融市场发展的阻碍作用日益突显。自20世纪80年代以来,放松管制的金融立法改革在重要发达国家开始普及,改革措施涉及大量废除行政审批等限制性规则，取消金融分业经营限制等。11但是,金融创新和综合经营亦是一把双刃剑，如果仅依赖市场
10、的自我调节,放任金融机构的创新活动和自由竞争,金融机构在利润与市场占有率的驱使下极易以牺牲消费者利益为代价换取自身的竞争优势地位。金融机构的滥发信用、误导性销售等市场滥用行为不仅直接侵了害广大消费者权益，更将动摇金融稳定的市场基本,甚至也许引起金融危机。本次美国爆发的次贷危机,正是放松管制浮现过度，特别是金融活动缺少保护消费者权益规则的约束，从而走到另一种极端的真实写照。痛定思痛,危机之后的美国学术界已初步达到共识：提高美国在全球的市场份额和竞争地位,只是金融管制的一项目的，它不应当牺牲金融管制的某些基本价值，首要的即是保护公众投资者、存款人等消费者的权益。12 美国从次贷危机中接受的教训,对
11、于隔海相望的日本而言,却有着似曾相识的熟悉感。99年，日本进行金融“大爆炸”的制度改革,改革虽然倡导“自由、公平、全球化”的基本原则，但是改革实践却没有对“公平”原则予以应有的注重。立法者在对日本金融业放松行政管制的同步忽视了对消费者的应有保护，成果引起了大量消费者受害问题。上个世纪90年代开始，为了迅速发展金融产业恢复金融中心地位，日本履行了金融“大爆炸”改革。改革废除了大量金融管制规范，鼓励金融机构的自由竞争和业务创新,一时间各类新兴的金融商品和服务像洪水同样开始充斥于公众的视野,消费者的选择余地大大增长。与此同步各类与消费者有关的金融纠纷也浮现爆发性增长。3 金融消费者纠纷激增的严峻现实
12、促使改革者重新审视金融大爆炸改革的方向，通过对金融管制立法的自我修正,完善对金融消费者的法律保护机制。对此，日本有学者形象地概括道:“（金融)放松管制好比是忽然出目前消费者眼前的一片深海,消费者三法(笔者按：指日本消费者合同法、消费者信用法以及将来出台“金融服务法”）就是这片海上保护消费者的船只。本来海与船应当是配套浮现,但是目前先浮现的是海洋。在没有船的状况下逼迫消费者入海,溺毙或逃生均有也许。虽然消费者侥幸逃生了,但是心理上就对这片海洋产生淡漠，必然影响日本的经济景气。因此消费者三法不仅仅是消费者的法律,更是经济整体良好所不可欠缺的法律。”1三、金融消费者保护的若干立法思路考察国内既有立法
13、可知,国内金融法律制度的落脚点仍然放在国家对金融机构的监管方面，立法者重要关注的是如何加强对金融机构外部监管机制和内部治理构造改革以维护金融秩序和增进经济发展,而作为金融产业最后顾客的消费者权益尚未得到立法者的应有注重。国内银行法证券法等金融立法中虽然也在其立法宗旨中写入保护投资人、存款人等消费者利益的内容,但是真正规定消费者权利、具有可诉性和可操作性的民事规则在具体条文中却十分少见，这使得保护消费者权益往往成为被架空了的标语。1 另一方面，随着国内“从储蓄向投资转移”的市场导向型金融制度改革的逐渐推动，金融商品与服务日益向个人生活渗入和扩展。近年来,金融放松管制与业务交叉使得金融商品和服务种
14、类呈现爆发性的增长态势，从而给消费者带来更多的选择机会。但是诸如投资连接保险、认股权证以及银行理财产品、信托产品等新型商品较之储蓄、保险、股票等老式金融商品而言，在构造上更为复杂、风险更大。消费者如果看不懂这些商品“产品阐明”或受到销售者误导，极容易受到侵害。特别是在美国次贷危机的影响下，国内不仅在香港地区爆发了“迷你债券”风波等公众投资人大规模受害事件,内地也屡屡发生银行个人理财产品零收益事件等投资纠纷，金融消费者受害问题日益突显。而日本、美国等国在金融危机下已暴露的问题和金融管制立法改革恰可为国内所吸取教训,并借鉴其经验。 （一）确立个人在金融活动中的消费者地位 综上可知,在金融领域,存款
15、人、投资人、投保人等消费者是金融产业运营和发展的出发点和最后归宿,保护金融消费者权益与放松管制、维持金融市场自由竞争机制只是一种硬币的两面,只有金融市场发展好了金融消费者才干真正受益。反之，如果忽视了对金融消费者的保护，那么金融消费者在重重侵害之下必然日渐丧失投资积极性和市场参与度，放松金融管制、鼓励金融创新的立法改革也终将遭遇挫败。金融管制立法不能忽视对参与金融活动的个人的特别保护，首当其冲的便是将金融消费者规定进金融立法当中，确立参与金融活动的个人在法律上的消费者地位。对此,无论是经历过放松管制挫折的英国、日本,还是正经历着危机的美国,其金融管制立法皆已态度明确。 英国出台金融服务与市场法
16、，该法初次使用“金融消费者”的概念，从而弱化了金融行业的差别，将存款人、保险合同相对人、投资人等所有参与金融活动的个人都概括到“消费者”群体中去。6并且，该法将“保证对消费者合适水平的保护”拟定为金融管制四大目的之一，并通过增长大量保护消费者权益的法律规范，涉及金融机构销售劝诱等行为规范、民事补偿责任规则、消费者纠纷解决机制等贯彻保护消费者权益的宗旨。 自196年金融“大爆炸”以来,日本针对金融消费者受害的社会现实问题,正在迅速建立起一套有效保护金融消费者的金融管制法律体系。诸如金融机构的阐明义务、适合性原则、民事补偿责任等规则不断被写进立法当中，消费者合同法、消费者信用法以及“金融服务法”三类立法中的金融消费者保护规则得到不断加强和整合。具体体现为金融商品销售法对金融
