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1、充分发挥财政支农杠杆作用积极推进农村土地使用产权制度改革枣庄市财政局自2008年7月份以来，为了探寻最有效的解决“三农”问题的具体办法和现实途径，枣庄市政府组织开展了对农村土地流转及有形市场建设、农业规模经营、粮食安全和农民收入等一系列“三农”关键问题的调研。通过调研总结和思考，充分借鉴我国其他地区农村土地改革实践的经验和教训，尝试创立了以土地使用产权改革为核心的“三位一体”农村土地使用产权制度改革模式，并着手开展了试点工作，并取得了良好的效果，在社会上引起了较大反响，深受广大人民群众的拥护。经过近两年的改革探索，枣庄市的农村土地使用产权制度改革试点已扩展到全市45个乡（镇）、384个行政村、
2、市、区（市）两级试点合作社达168家，已涉及入社土地面积118838.9亩，入社农户34167户；其中市级试点合作社56家，涉及38个乡镇，入社土地面积50983.9亩。共实现利用土地使用产权抵押贷款5228万元，其中，今年已实现贷款3888万元。在这一强农、惠农、富农改革过程中，枣庄市财政部门主动创新工作思维，改变传统的财政支农方式，充分发挥财政支农的杠杆作用，积极推进全市的农村土地使用产权制度改革的深入进行，促进农业、农村发展、农民收入的提高，取得了良好的效果。一、创新“三位一体”的农村土地制度改革，为财政支农找到挈入点始于安徽小岗村的改革开放走过了30年，现阶段摆在我们政府面前的最大问题
3、仍然是“三农”问题，农民问题纷繁复杂，但归根结底问题的根子还是贫困，核心问题是如何实现富裕，关键的环节是走什么样的道路。现阶段，我国农业农村经济近年来保持着良好发展势头，粮食生产实现了连续7年增产，农民人均纯收入有望实现连续7年增长6%以上。农业农村经济持续向好的形势，为实现全局发展目标奠定了较好基础，使“十二五”时期农业农村经济发展站在了更高的起点上。与此同时，我国农业农村经济发展的国内和国际环境发生了很大变化，对“十二五”时期农业农村经济发展提出了更高的要求。尽管农村改革力度不断加大，但关键领域改革仍然滞后。在土地制度改革方面，农民土地承包经营权权能不完整，征地制度改革滞后，农民土地权益得
4、不到妥善保护。目前，农业用地出现了许多如土地使用权流转、土地集中规模经营、企业化农业等一系列新的生产经营方式。这不仅是我国农业生产经营体制改革的主观愿望，更是农业生产力自身不断发展的客观要求。枣庄在全国率先探索的推行了以发放土地使用产权证为核心的三位一体的农村土地使用产权制度改革试点。主要包括三个部分：（一）发放土地使用产权证。在换补发农村土地承包经营权证的同时，由县级人民政府给加入农村土地合作社的农户发放农村土地使用产权证。并将这个证规范为“三不变”、“三保障”。“三不变”是：第一，土地所有权不变。交易、抵押的只是土地的使用产权，而不是所有权，不改变土地集体所有的根本性质，土地并没有私有化。
5、第二，农民承包权不变。土地使用产权制度改革不涉及土地承包权，虽然给农民发了土地使用产权证，但是农村土地承包经营权证始终攥在农民的手里，承包权的主体始终是农民，不会因土地使用产权的转移而发生任何改变。第三，农地性质不变。规定：不论土地使用产权转到谁手里，粮田一定要种粮食，这就保证了农地用途不会随着流转而发生变化。“三保障”是：保障持证农民对土地的转让、收益、抵押权。持证人在产权期限内，按规定用途，可依法使用、经营、流转、转让土地，也可以作价、折股作为资本从事股份经营、合作经营或抵押担保。土地合作社受让土地使用产权后，可以拿全体成员的土地使用产权证，向土地产权交易机构申办总的土地使用产权证。合作社
6、凭土地使用产权证，可以向金融部门抵押贷款、融资。像山亭徐庄土地合作社以土地作抵押，向山亭区农村信用联社贷款30万元，贷款期限为2年。像滕州龙珠大枣专业合作社以土地为抵押，向滕州市农村信用联社贷款40万元，贷款期限为2年。通过土地使用产权证抵押贷款，农民的土地变成了资本，解决了规模经营的资金问题，“死地”变成了“活钱”。（二）建立农村土地使用产权交易市场。农民尽管有了土地使用产权证，但对土地的转让、收益、抵押三种权利只是法律意义上的设定；要使其变为现实，还必须有相关的配套制度。为了保证土地抵押权的实现，同时也为了避免民间私下流转带来的风险，枣庄市建立了市、县、乡三级农村土地使用产权交易网络。市级
7、建“三农”服务中心，区（市）建农村土地使用产权交易服务中心，乡镇建农村土地使用产权交易服务所。农民、合作社或银行拿土地使用产权证，可以到土地交易所进行交易；同时，土地交易所对土地进行客观公正地评估，解决了信息不对称的问题，既规范了交易行为，又为农地交易寻找价格创造了条件。这样就形成了农村土地使用产权交易的有形市场，解决了制约农地流转的市场缺位问题。（三）发展农村土地合作社。目前发放农村土地使用产权证，仅限定在加入土地合作社的农户范围内，这样就形成了刺激土地合作社发展的利益导向机制。一是农民把土地流转给合作社，而不是给企业，不会改变土地的农业用途。二是促使各种不规范、松散型的农民合作经济组织，向
8、以土地为纽带、紧密型的土地合作社转变。三是凭借土地使用产权证可以抵押贷款，为合作化生产扫清了资金障碍。目前，枣庄土地合作社成立得更多了，农民加入合作社的积极性更高了，有力地促进了土地规模经营。然而，当前的全市的财政支农政策和改革的现实工作在一些方面还没有完全跟上这一农业客观发展的实际情况，存在许多问题。所以，财政支农方式必然要与农村土地使用产权制度改革进行适应性变化。枣庄市财政部门紧紧跟随市委市政府的决策步伐，响应来自农村基层要求发展的呼声，从统筹城乡经济发展全局、建设现代农业的角度出发，立足于破解“三农”难题的高度来认识这项改革和这项改革的意义，切实增强做好这项工作的责任感和使命感。一是源自
9、于适应国家对农业发展的长期规划的要求。党的17届五中全会指出：“要推进农业现代化、加快社会主义新农村建设，统筹城乡发展，加快发展现代农业，加强农村基础设施建设和公共服务，拓宽农民增收渠道，完善农村发展体制机制，建设农民幸福生活的美好家园。”也为促进“十二五”时期农业农村经济又好又快发展的指出了思路与对策，即“十二五”时期，农业农村经济发展应始终围绕促进城乡统筹和加快转变农业发展方式这个中心任务展开，在保供给、强基础、转方式、拓功能、遏差距、促开放六个方面有所突破。这“转方式”，就是加快转变农业发展方式，努力提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率，把农业发展转到依靠科技进步、劳动者素质提高和管理
10、创新的轨道上来。因此，促进农业适度规模经营成为发展现代农业的一个基本趋向。这就要求财政部门要创新工作思维，结合实际，深化农业改革，创新为农服务机制，增强为农服务功能。二是源自于市委市政府深化农村土地使用产权制度改革的决策要求。今年人代会，陈伟市长在政府工作报告中提出：“稳步推进农村改革。深化农村土地使用产权制度改革，规模经营面积扩大到25万亩。”这既是市政府为2011年深化农村土地使用产权制度改革提出的工作目标，也是向全市各有关部门提出的重要任务。自2008年下半年开展的深化农村土地使用产权制度改革试点工作开展以来，试点范围进一步扩大，从制度层面破解了新时期农业发展资金瓶颈的难题，累计利用土地
11、使用产权抵押贷款5228万元，推动了农村土地的物权化、资本化，增添了“三农”发展的造血功能，为枣庄农业农村工作上台阶、上水平提供强劲的动力。作为财政部门，深化改革的重要环节，做好财政支持，责无旁贷、义不容辞。三是源自农村基层农民群众发展现代农业、致富增收的强烈呼声。在农业农村的实际工作中，缺乏资金始终是制约农民推进适度规模经营，发展现代农业的重要瓶颈。城市反哺农村，如何反哺？靠财政对“三农”的投入，可以说是杯水车薪。而且政府还不能用扶贫救济的办法，无偿为农业提供发展资金，否则只会弱化农业的发展能力。这就需要商业金融资本进入农村，但是现实背景是：随着我国农村金融商业化、市场化改革方向的确定，“三
12、农”经济弱质性与农村商业金融资本逐利性之间的矛盾日益凸现，如何在两者之间找到平衡？面对这样一个看似无解的棋局，越来越多的解决策略都指向了同一颗棋子：财政。而枣庄市的农村土地使用产权制度改革的核心内容就是将土地使用权证进行资本化运作，通过抵押担保，解决了农业发展资金短缺的问题。这种方式，与单纯增加对“三农”的投入对比，更像是造血，而不是输血。这样一来，真正唤醒了沉睡多年的农村资本，从根子上解决了农村规模经营的资金问题。在金融借贷的过程中，由于农业发展过程中不误农时的特殊性，播种需要的农机具、农业基础设施投入、农资购买资金、贷款利息都成为挡在合作社发展道路上的障碍，在这个过程中，财政部门正好可以利
13、用贷款贴息、项目扶持的形式予以解决困难，可以说，找到了财政支农的最佳支点，从而引导和推动更多商业金融资本进入农村，“四两拨千斤”巧妙地撬动了涉农信贷的大资金，为财政支农起到了放大效应。二、建立“保、扶、补、贴”财政支农模式，转变财政方式要作好新形势下的财政支农工作，就必须顺应农业客观发展的需要。就需要不断提高财政支农效率，作好政府的推动和引导工作，改革现有土地制度与财政支农资金分配、使用制度，健全相关法律法规，将包括土地流转，大规模集中经营，农业企业化等新型农地经营方式的这一“新时期的土地革命”进行到底。基于此，枣庄市财政部门积极围绕深化农村土地使用产权制度改革，充分发挥政策的引导和扶持作用。
14、实践中，为了积极引导和支持改革，逐步建立完善了保费补贴、贷款贴息、项目扶持、种粮补助，简称“保、贴、扶、补”四个方面的配套政策，极大地激励和推进了改革。市财政每年拿出400万元专项资金支持改革，其中包括试点合作社扶持项目资金200万元，贷款贴息100万元，农业保险保费补贴100万元。滕州市政府每年列支400万元专项资金用于奖励规模经营主体和“农村土地使用产权质押贷款风险补偿基金”，山亭区政府对每个建成的土地合作社，经验收合格的，年底一次给予20万元奖励，土地合作社数量不限。同时要加强改革试点工作奖优罚劣，逐步建立起引导和推进改革的激励约束机制。为了确保项目扶持资金和贷款贴息的真正发挥效益，市财
15、政局有关领导、市财政局农业科负责人主动与市深化农村土地使用制度改革领导小组办公室协调一致，在土地合作社项目申报、验收、发放等各个环节，逐一进行审核，对于确需扶持的合作社予以重点支持，大大推进了试点合作社的经营壮大。例如峄城区正荣养鱼专业合作社，利用土地使用产权抵押从农村信用社贷款308万元，直接从厂家购买饲料900余吨，仅此一项就节约生产成本27万余元，据统计，去年该合作社通过统购统销，户均增收3万余元。山亭区民生蔬菜种植合作社，农户以土地为资本加入合作社，通过每亩900元保底金、年底按入股比例分红和每户1个劳动力在合作社务工等形式，实现一个地块3次增收，市财政全额贴付了贷款利息，并分别对其建
16、设基础设施项目进行了财政支持，大大降低了合作社的经营资金压力，并激励了合作社的做大做强、加快发展的信心。改革最终目的是惠及农民，实现农业发展、农民增收、农业增效，近两年的改革实践证明，枣庄市的深化农村土地使用产权制度改革之所以能够取得显著的成效，敢于创新是前提，群众满意是基础，领导重视是关键，制度科学是根本，政策配套是保障，而财政支持则是保障中的关键。三、彰显财政支农杠杆作用，有力促进现代农业建设为增强改革试点土地合作社的抗风险能力，减轻合作社融资成本，撬动农村金融资本作用的充分发挥，支持合作社积极稳妥发展，市政府完善政府引导扶持机制，先后出台了关于支持土地流转合作社参加政策性农业保险的意见、枣庄市级农村土地使用产权制度改革试点合作社贷款贴息管理办法、枣庄市级农村土地使用产权制度改革试点合作社扶持资金管理办法三个政策性实施意见，充分发挥财政支农杠杆作用，积极推进农村土地使用产权制度改革。一是引入农业保险机制。财政对土地合作社给予80%的保费补贴，并把参保的农产
