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1、综合执法改革的三种模式及问题建议摘要：综合行政执法（以下简称综合执法）是深化行政管理体制重要容也是建设法治政府主要体，基础上原有归属各部门执 法机构和执法队伍也进行合并整合成统执法机构和执法队伍被合并部门行政处罚权集由新综合部门设执法机构统行使市县级 化领域综合执法采纳就是这模式，对跨领域执法职责交叉等问题除了已开展试领域外原则上可不再设跨领域综合执法机构主 要通结合部门制改革整合执法、合执法、明确部门职责分工、建立部门协调配合机制等途径逐步综合执法改革三种模式及问题建议综合行政执法（以下简称综合执法）是深化行政管理体制重要容也是建设法治政府主要体目前各地进行综合执法试已有十余年有些地方还围开
2、展了综合执法取得了很成绩积累了验但也存着些问题和矛盾因而有必要总结验完善思路继续把综合执法体制改革推向前进报告梳理了各地综合执法改革现状和存问题主要就综合执法机构与有关部门关系、综合执法机构定位和职能等体制性问题提出了对策建议、综合执法改革基情况综合执法改革早起步996年行政处罚法颁布实施进行相对集行政处罚权试工作00年国院办公厅发央编办关清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试工作见定广东省、重庆市开展试其他省、治区、直辖市各选择一具备条件地市、县市进行试主要涉及城市管理、化市场管理、环境管理、农业管理、交通运输管理等行政执法领域着重多头执法、重复执法、 执法扰民和执法队伍膨胀等问题综合执法试
3、工作正式启动基情况如下（）主要容城市管理领域综合执法改革997年5月国院批准北京市原区率先全国实施综合行政执法试城市管理综合执法（以下简称城管综合执法）开始些城市推开 主要特有是执法领域宽泛如北京市城管执法围涉及市政市容、林绿化、规划、工商、交通等9 部门3方面共3项行政处罚权；二是执法权力从有关政府部门划而以行政处罚权主处罚类型包括警告、罚款、没收等；三是普遍新设立了相对独立综合执法机构有作政府工作部门有是从 属级委局二级局有与城市综合管理机关两块牌子、套人马执法人员多采取行政与事业混编 从实际情况看城管综合执法是综合执法改革早涉及领域也是实践验多、实施围广、暴露问题比 较突出领域化市场领域
4、综合执法改革00年涉及化领域央7部门开始推行综合执法改革试009年入全面实施0年底基完成并制定了 化市场综合行政执法管理办法主要做法是省级（含副省级城市）将法律法规赋予化、出版管理、版权保护、物、广播电视、 体育等部门行政处罚权移给独立化综合执法机构（执法总队）统行使；市县两级有将有关化主 管部门直接合并有仍分设并建立专门化综合执法机构该领域改革由宣部统筹部署相关部门协力推进出台规性件多改革特色鲜明成效明显目前全国已 有99%地市和9%县（市、区）组建了化市场综合执法机构3农业、环境、交通等领域综合执法改革农业领域999年起开始实行综合执法试将原七八所分散行使处罚权集行使至005年全国 已有3
5、0省（区、市）、539县（市）开展了农业综合执法工作普遍成立了农业综合执法机构环境领域般是将部门设多执法机构和执法队伍加以合并由新综合执法机构统行使行政处罚权如 00年广东省将海监渔政检总队、渔船渔港监督管理总队以及广东渔船检验局合并组建广东 省渔政总队交通领域003年交通部确定广东省和重庆市作省级交通领域综合执法试地区广东省006年起对原分属不部门公路运政、水路运政、公路路政、航道行政、港口行政、交 通规费稽等6支执法队伍进行整合省、市、县交通部门部设立了 交通综合行政执法局统执 法重庆市005年成立了交通行政执法总队实行两块牌子、套人马综合行使执法权力上述领域改革共特是综合执法部门部开展执
6、法机关也设部门统行使行政处罚权（二）主要模式各地方各部门综合执法做法可以归纳三种模式 是行政处罚权外部移与相对集所谓外部移就是将法律法规赋予特定部门行政处罚权从原部门移给新执法部门；所谓相对集就 是纳入改革围行政处罚权集由独立执法部门统行使比如城市管理领域改革创设了专门城管执法机构和执法队伍化管理领域改革则省级城市创设了专门化管理执法机构和执法队伍集行使原由多部门行使行政 处罚权二是部门外部合并处罚权部集与前种模式部门依然保留、仅将行政处罚权移给其他执法部门情形不这种模式下改革涉及到部 门直接合并成综合部门基础上原有归属各部门执法机构和执法队伍也进行合并整合成统执法机构和执法队伍被合并部 门行
7、政处罚权集由新综合部门设执法机构统行使市县级化领域综合执法采纳就是这模式三是合执法性质综合模式些地方和部门基身对综合执法理创设了种类似合执法性质综合执法模式般做法是相关部门抽调工作力量成立专门执法机构行使相关部门行政管理职权但是做出具体行 政处理定名义机关依然是法律规定各行政机关而不是新成立综合执法机构如福建省县成立环境生态综合执法队由水利、国土、环保、林业、安监等8单位抽调力量组成 实行集办公、统管理、协调执法并处违法案件（三）取得成效整合执法力量定程上了多头执法问题通整合归并现有执法队伍实行综合执法如广东省将交通、化、海洋渔业等领域多支执法队伍分 别整合支执法队伍改变了以往执法力量分散、多
8、头执法、重复执法等现象北京市成立城管执法部门十多年体制上初步了多头执法问题提高了执法效率二优化职能配置加强监督制约实行综合执法改革部门制定政策职能与监督处罚职能相对分离方面进行了探定围实现了管理权、 审批权与监督权、处罚权适当分离强化了不权力相监督和制约改变了些政府部门既管审批又管 监督体制机制深化行政管理体制改革积累了验三加强规化管理提高执法水平各地综合执法改革着力改变以往分散执法、突击整治行政执法方式力推行规化管理强化执法人 员培训和制建设提高执法人员素质严格实施罚缴分离和收支两条线制使执法行更加公 平、公正二、综合执法体制存问题随着综合执法工作展开和运行各地改革试也出现了些问题和矛盾特别
9、是综合执法机构与职能部 门关系等体制性问题尚理顺影响着综合执法成效（）综合执法机构与相关职能部门职责划分不够合理主要表现是综合执法职责划不规些地方对如何划分综合执法机构与职能部门职责并严格论证带有较随性有部门往往将那些费力、 获利棘手管理事项当作包袱甩给综合执法机构如有地方将黑吧治理、清理无照营、计划生育等 都交给城管执法机构二是综合执法机构职责偏多尤其是城管综合执法机构职责围宽泛与执法力量不匹配有些城市城管综合执法事项多达几项且仍有增加可能由执法事项多加执法难高执法人员普遍感觉力不从心三是管理职能与执法职能划分发生错位 实行综合执法要将有关部门监督处罚职能剥离出交给综合执法机构但有部门则有无
10、地混淆管理 和执法性质将管理职能卸移到执法层以执法管理问题造成管理弱化既增加了工作层次和程也肢 了管理职能降低了效率（二）综合执法机构与相关职能部门工作关系尚理顺 各地综合执法机构体有两种情况种是由新组建机关承接相关部门划执法职责另种是由原分属不 部门执法队伍整合而成从理论上说相关部门执法权划综合执法机构该部门不再行使己被划执法权但实际情况是综合执 法机构与相关部门仍存较多职责交叉和衔接合作问题例如有些管理领域虽然采取了综合执法但相关部门执法职能和队伍仍然存有部门将行政执法权 划给综合执法机构但却将有关执法力量和技术支持（技术人员、机构、设备等）移仍从事某些 执法工作形成新职责交叉和多头执法有
11、事争着管有事无人管这种情况城市管理、环境管理等执 法领域都不程地存再如综合执法机构行使是从有关部门分离出执行性职能其有些执法事项是无法单独处理要得到 相关部门支持配合日常行政执法综合执法部门通常会请有关政府部门配合但这种请往往被有关部门视麻烦而 加以推诿或拒绝而综合执法机构层级地位较低无力协调相关部门行动影响了执法效能（三）综合执法队伍管理不够规执法人员数量不足调研发现许多地方都存编制执法人员数量不足要量外聘人员协助执法情况与繁重执法任不相匹 配二执法队伍机关化按照执法重心下移原则行政执法专项编制应当重用执法线但许多地方将执法人员部分放了机关 科室真正放线执法可能只占人员三分左右三编制执法人员
12、贵族化倾向了补充线执法力量不足外聘执法协管员数量不断扩些地方执法协管员数量甚至是编制执法人 员九至十倍执法协管员线执法编制执法人员只责签盖出现贵族化现象四执法人员身份和多元从身份看执法人员有行政编与事业编区分也有量执法协管员如何配备和规仍有待明确；从看执 法人员不领域往往没有接受专业知识学习和培训缺乏实际执法验有无法胜任专业性强执法工作 三、继续推进综合执法体制改革建议多年实践表明各地综合执法改革不程上了现行执法体制存问题取得了明显成效合改革方向应当 充分肯定也要不断总结各地验面临问题继续推进改革总思路是将综合执法放到深化行政体制改革和建设法治政府背景下进行统筹规划整合执法界定 综合执法职责围
13、理顺综合执法机构与有关部门关系可供选择对策建议有（）结合部门制整合执法尽管综合执法了原执法体制存不少问题和矛盾但也出现了些新问题如综合执法机构与有关职能 部门出现新职责交叉和协调困难等问题说明单靠综合执法并不能完全问题而要结合其他改革整 体推进实践验表明部门制下部门管理领域与部门执法领域直接对应有利实现职能有机统部门设置科学合理前提下部门综合执法将分别覆盖相关执法领域如将各部门综合执法放部门制 下运行综合执法机构定位和运行问题与有关职能部门关系问题等也会随然因建议综合执法要与部门制改革相结合部门体制下明确哪些执法职能是可以有机统可综合从而 确定综合执法围整合执法具体说对各部门（系统）多执法机构
14、或多支执法队伍可借鉴化、交通等部门（系统）改革试验 应尽可能整合执法归并实现部门综合执法；对跨领域执法职责交叉等问题除了已开展试领域外 原则上可不再设跨领域综合执法机构主要通结合部门制改革整合执法、合执法、明确部门职责 分工、建立部门协调配合机制等途径逐步（二）合理界定综合执法机构职责围这是综合执法能否有效运行、取得实效基础根据改革试验和共识实行综合执法能综合应尽量综合不能综合不必强关键是如何科学合理地划 定综合执法职责围了避免综合执法机构与职能部门职责交叉可考虑按照以下四标准衡量和取舍执法事项划是执法 专业程专业技术性强执法事项不适合划；二是金融、海关、国税等实行垂直管理部门职责不能 划属地
15、方政府工作部门职责可以划；三是是否属剩余职责任何政府部门都有己基、固有职责这 种职责不能划否则该部门就失了存必要剩余职责是政府部门除基职责外其他职责这种职责可以 划；四是是否属专属执法权专属执法权是指法律明确规定由某行政机关行使而不得由其他行政 机关行使执法权例如公安机关对人身由处罚权和强制权、税机关税收强制征管权等只有科学界定综合执法职责围才能避免综合执法机构管理事项宽泛陷入马拉车被动局面更 地发挥综合执法作用（三）强化综合执法属地化管理了从体制上多层执法和重复执法问题应当按照执法重心下移原则强化地方属地化管理主要市、 县、区设立综合执法机构统责辖区综合执法工作明确地方执法责任上级行业部门可对下级执法 机构执法活动进行指导和监督但不应替代下级机构执法特别是城管综合执法由跨领域跨部门组建涉及诸多城市管理领域加上各地城管执法机构职能围 有多有少存很差异情况比较特殊难以确定哪央或省级部门对口管理部门更坚持地方属地化管理; 了规城管执法起见与城管业系密切城建、工商、公安等上级职能部门可对城管综合执法给予相 应业指导（四）建立规公合作制按照策与执行相对分离原则综合执法机构主要承接职能部门执法职能和权限与相关职能部门有 着密不可分工作关系处理综合执法机构与相关部门关系要明确综合执法机构性质和职责基础上建立起全面而规公合 作制主要包括规划编
