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1、关于行政诉讼法修改的建议中华人民XX国行政诉讼法（以下简称行政诉讼法）自颁布施行以来，对于保证人民法院正确、与时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权，具有积极的意义。另外，对于普遍提高我国行政机关的执法水平，提高党和政府在人民群众中的威信；对于维护我国的政治稳定，保障社会安定，都产生了深远的历史意义。但是，行政诉讼法还存在着许多不完善的地方，立法机关、司法机关以与专家、学者都在为它的完善进行着不懈的努力。笔者试就完善行政诉讼法的若干疑难问题，进行探讨，提出自己的意见和建议，供立法机关和司法机关参考，希望能起到抛砖引玉的作用。一、对行政诉讼法基本原则的
2、改革的建议主要有三个方面。关于“对具体行政行为进行合法性审查原则”方面的改革。一方面，现代行政诉讼绝非只是对“具体行政行为”进行审查，把受案X围限定在“具体行政行为”层面上，是观念狭隘的表现，在一定程度上也反映出把国家行政权力“特权化”的思想。应当把受案X围扩展到“行政行为”层面上。至于“行政行为”的具体涵义，可以采取解释其涵义的做法，加以扩大或限制规定，也为今后的发展预留必要的空间。另一方面，进行合法性审查的“一元化审查原则”，过于狭隘，也不符合实际。应当进行拓展，如果需要，可以采取进一步丰富其涵义的办法，如增加合理性、比例适当等涵义。关于对“不进行调解原则”方面的改革。无论是从实践角度节约
3、诉讼资源、提高审判效率的角度，还是从诉讼内部发展规律的角度，行政诉讼都应当确立调解原则，建立调解制度。同时，这样做，也更符合国际上行政法治发达国家的通行做法。调解是诉讼中的合法行为，是终结诉讼解决纷争的重要手段。调解合法成立以后，对于争议标的法律关系，具有实质上的法律效力。调解协议或文书与判决书的效力相当，可以作为强制执行的依据。同时，因为这种双方合意的行为，以行政法上的权利义务为处分标的，我们可以认为它属于一种公法上的契约。在行政诉讼中实行调解程序，有许多优点。在法律许可的X围内，对行政案件进行调解，是我们实现司法公正与效率的有效途径，对此持漠视甚至否定态度，是我们当前行政审判方式改革的一大
4、误区。在行政诉讼法的修改中应适当增加某些重要原则，如信赖保护原则、既判力原则等。这些原则来自西方法治发达国家，是他们建设XX法治国家的过程中积累起来的宝贵经验的反映，是人类文明发展的重要成果，我们理所应当予以借鉴。其中，信赖保护原则主要是有利于维护和促进行政机关行政行为的公信力，正确反映人民与行政机关之间“主人”与“公仆”的关系，因此是XX、法治、文明国家法律制度的必然选择。既判力原则有助于维护人民法院裁判效力的稳定性、一致性，有助于树立审判机关的权威，进一步增强人民法院的独立性，并可以使各人民法院在适用法律问题上减少矛盾冲突，维护国家法制的高度统一。二、行政诉讼内部制度的改变与原则的改变息息
5、相关，原则的改变决定着相关制度的变化。对于行政诉讼制度的修改我们提出如下建议：（一）关于受案X围的修改问题。总的来看，对于进一步扩大受案X围的思想，基本上是统一的。关键是怎样扩大，扩大到什么程度，如何确定其边界。解决受案X围问题，必须解决好行政权和司法权关系，二者不可互相僭越。应着重从以下几个方面来扩展行政诉讼的受案X围：1、从目前人身权和财产权的保护X围，扩充到宪法赋予公民基本权利的保护X围。根据行政诉讼法第十一条第一款第八项的规定，我国行政诉讼保护的权益X围一般包括相对人的人身权与财产权。这种权益保护X围的限制并无多少正当性可言。在现代社会，诸如受教育权、政治权利、劳动权和文化权等对公民同
6、样重要，离开这些权利，公民的生存与全面发展即面临巨大的威胁。因此，切实保障公民基本权利，应是行政诉讼受案X围改革和完善的一个重要方面。2、建立法规审查机制，将抽象行政行为纳入行政诉讼的受案X围。抽象行政行为不会对当事人产生直接的损害，但实际上很多抽象行政行为直接对私人的权利和义务加以限制，并不需要具体行政行为的中介；而且即使能够通过提起具体行政行为对抽象行政行为进行审查，由于只能针对个案而不能否定整个抽象行政行为的效力，因此并不是一种经济的制度选择，因此有必要把抽象行政诉讼纳入行政诉讼的受案X围。3、建立公益诉讼制度，扩大XX监督的X围。其诉讼形式大致可以分为以下几类：允许公民以选举人的资格就
7、涉与社会公共利益的不作为行为提起要求履行法定职责的诉讼；允许公民、法人或其组织以纳税人的名义要求政府或其他公共组织就经费开支和政府投资情况予以公开的诉讼；允许社会团体就政府不当公共政策提起禁令诉讼。4、确立司法最终救济原则，将终局具体行政行为纳入司法审查X围。终局具体行政行为，是指法律规定由行政机关作出最终效力的具体行政行为。目前，法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为有两种类型，一种是当事人不服行政机关作出的具体行政行为，可以申请复议也可以直接向人民法院起诉，如果申请复议复议决定为最终裁决，即不得向人民法院起诉。如公民出入境管理法、外国人入境出境管理法等就作了这种规定。另一种是当事人不服行
8、政机关的处理决定，只能向有关行政机关申请复议，复议决定为最终裁决，不得向人民法院起诉。如专利法、商标法的有关规定。我国现行行政诉讼法关于行政终局裁决行为不受司法监督的规定显然有悖于司法公正的原则，只有明确终局行政裁决的司法救济的途径才能更好地保护行政相对人的合法权益。5、将行政合同纳入司法审查X围。行政合同又称行政契约或公法上的契约。虽然学者对行政合同在理论上还存在一些分歧意见，但行政合同在实践中已客观存在，如土地使用权出让合同、土地承包合同、棉花收购合同、粮食定购合同、国家采购合同、国有企业租赁经营或承包经营合同等。这些合同纠纷在实践中往往作为民事案件，通过民事诉讼程序来解决。但是从行政合同
9、的特征来看，行政合同的一方当事人是行政机关，行政机关签订合同目的是为了实施行政管理，并且在行政合同中行政机关享有行政优益权，所以笔者认为行政合同很明显是一种行政行为，理应纳入行政诉讼的受案X围。（二）、设置行政诉讼的简易程序行政案件的审理与裁判涉与事项较多，实践性较强，对具体行政案件不加区分，一概适用统一的普通程序，既不合理，也浪费诉讼资源，还不利于审判效率的提高因此，笔者认为行政诉讼法应当规定简易程序，其理由是：第一，我国民事诉讼法早于1982年即建立了民事诉讼简易程序，刑事诉讼法也于1996年建立了刑事诉讼简易程序，而且从理论和实践看，无论是民事诉讼简易程序还是刑事诉讼简易程序都是切实可行
10、的，并且适用X围都有不断扩大的趋势。与此相适应，作为我国三大诉讼法之一的行政诉讼法亦应建立行政诉讼简易程序，以与民事诉讼法、刑事诉讼法相协调，并适应提高行政诉讼率的需要。第二、一些行政行为具有明显的与时性特点，相应地对由其引起的行政争议需要由比较简单的程序来加以迅速的解决。而简易程序正符合这一要求。第三，行政诉讼法颁行10多年来，我国法院已经积累了不少的行政审判经验。更为重要的是，现在大多数行政审判人员的法律专业水平比10多年前有了很大的提高，具备独立承担案件审判工作的能力。第四，一些行政案件法律关系明确，法律事实清楚，案情简单，完全可以适用简易程序进行审判。设置行政诉讼简易程序应把握以下几个
11、面：（1）只适用于第一审程序。由于第二审程序和审判监督程序旨在监督下级人民法院的审判工作，纠正其判决、裁定中的错误，因而审理的案件相对重大复杂，影响面广，不宜适用简易程序。（2）只适用于案情简单，事实清楚，法律关系明确的案件，而对被告的级别比较高，案情重大复杂或疑难，影响大、涉与面宽的案件则不具备适用简易程序迅速审结的条件。（3）审理程序比普通程序简化省略。如可以由法官一人独任审判；可以用等简便方式传唤当事人到庭；可以不通知证人、鉴定人到庭，只宣读书面的证人证言、鉴定结论即可；可以不进行法庭辩论或只简单进行；一般应当当庭宣判；应当在受理案件后20日内审结。（4）当事人应有建议权或者应当经过双方
12、同意。由于适用简易程序将会使当事人享有的某些诉讼权利受到影响，因而是否采用简易程序审理某一行政案件，当事人应有建议权，是否同意，由法院决定；如果法院拟采用简易程序审理某一行政案件的，则应书面征询双方当事人的意见，双方当事人同意的，法院方可采用简易程序。（三）、建立行政诉讼调解制度按照我国行政诉讼法的规定，人民法院审理行政案件，不适用调解。具体来说，是指人民法院在审理行政案件过程中，不能为了解决行政纠纷而召集双方当事人进行协商，促成双方互相谅解；不能把调解活动作为行政诉讼的一个环节；不能以调解的方式终结行政诉讼程序。行政诉讼之所以不适用调解，是因为行政诉讼争议的事项是具体行政行为的合法性。而具体
13、行政行为是行政机关或者授权组织行使行政职权，履行行政职能的行为。具体行政行为应否实施，应如何实施，法律法规一般都预先加以规定，而不能由行政机关或者授权组织自由处分。这就使行政职权不同于民事权利，不能采取全部放弃或部分放弃的方式来换取纠纷的对方当事人的谅解。行政职权的这种特殊性不仅在行政管理过程中如此，在行政诉讼中也是如此。行政职权的这种特殊性，使行政诉讼这一解决行政行为是否合法的活动失去了调解的前提和基础，法院对合法的具体行政行为应判决维持，对错误的则应判决撤销，而不存在更多的选择余地。笔者认为，调解不仅在民事诉讼、刑事诉讼（自诉案件），而且在行政诉讼中都是适用的，把调解程序排除在行政诉讼之外
14、是不明智的。理由是：第一，调解是在第三方的协调下，纠纷双方当事人通过互谅互让、达成协议的方式解决纠纷的活动；诉讼调解则是指在诉讼进行过程中，纠纷双方在人民法院的主持下，经过协商，互谅互让，达成协议，从而解决纠纷、终结诉讼程序的一种诉讼活动。实践证明，调解是我国解决诉讼纠纷的一项重要法律制度，在诉讼中发挥着重要的作用。行政诉讼作为解决行政争议的一项诉讼活动，与刑事诉讼（自诉案件）、民事诉讼一样，当然可以适用解决纠纷的普遍方式调解。这在理论上是成立的。第二，在法院审理行政案件过程中，通过双方当事人的举证、质证和人民法院的认证以与双方当事人就事实认定与法律适用进行的辩论，行政机关意识到自己所作出的具
15、体行政行为是XX的，因而在审判人员主持庭审的情况下，向原告赔礼道歉，并主动提出撤销其所作出的具体行政行为，同时要求原告撤诉，这种做法合情合理，也不违反法律规定，应当予以提倡并得到法院的支持（如由法院记录在案并由双方签字确认，然后制作调解书）。法院的这种支持，在本质上就是调解，实际上由法官征询双方的意见并促成双方实施上述行为也未偿不可。第三，在实践中，原告以被告的行政处罚“显失公正”为由提起诉讼，要求法院判决变更的情况亦不在少数。根据有关行政法律、法规的规定，行政机关进行行政处罚一般都拥有自由裁量权，由此便可能产生处罚轻重失度的情况。在审理过程中，经过法庭调查和法庭辩论，行政机关意识到自己的处罚
16、明显过重，因而在审判人员主持庭审的情况下，向原告承认处罚过重并主动提出将处罚减轻到一定程度，如果原告同意，则这一纠纷即可获得解决。这种做法同样合情合理，不违反法律规定，亦应当予以提倡并得到法院的支持（如由法院记录在案并由双方签字确认，然后制作调解书）。这同样符合调解的性质和要求。第四，长期以来，我国的行政管理和司法审判工作过于刚性，人注重其合法性而忽视情理，这既不符合我国人民重情义、讲和气的传统，也不利于国家管理活动的有效进行。其中，在行政诉讼中不适用调解的做法就把行政机关和公民、法人或者其他组织视为不可调和的双方，从而使行政诉讼缺乏“人情味”而过于刚性。“刚柔相济，以柔克刚”一直是中国人处理问题的重要方法。因此，在行政诉讼中实行调解原则，有利于人民群众改变对法院“工作生硬、不近人情”的看法，同时也有利于行政机关放下架子，勇于承认错误，从而缓和行政机关和行政相对人之间的紧X关系，树立行政机关尊民、爱民的良好形象
