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1、 基于整体性治理的京津冀同发展路径研究 韩兆柱 邢蕊摘 要养老问题不仅是民生问题，而且是重要的经济问题、政治问题、社会问题、文化问题，需要政府和相关社会主体统筹应对。京津冀于一个整体框架下协同发展，从缓解大城市养老压力和为公民提供更优质的方面考虑，协同优化三地给。整体性治理的根本目的是通过不同地区、政府部门以及公私部门之间的协调整合，实现资源优势互补，从而提供满足公民生活需求的高效基于整体性治理理论，加快京津冀地区同发展的步伐，打破政策性壁垒、破除地区本位主义、促进公私合作、实现资源共享是破解京津冀同困境的必然选择。关键词整体性治理;京津冀;协同发展： D630 ：A ：1008-410X（2
2、019）01-0071-08实现京津冀协同发展的前提和重要保障就是民生问题的解决。养老问题不仅是民生问题，而且是重要的经济问题、政治问题、社会问题、文化问题，需要政府和相关社会主体统筹應对，以更加积极科学的态度应对人口老龄化。京津冀须基于一个整体框架下协同发展，从缓解大城市养老压力和为公民提供更优质的方面考虑，协同优化三地给。京津冀地区应基于高效的同发展机制，整合资源，共同发力，在题上形成一个双向的供需链条，织密京津冀同网。一、 京津冀同发展的背景及必要性整体性治理的核心问题是协调和整合，根本目的是促使政府更有效率地向公众提供满足人民的生活需求。京津冀协同发展必须做到以公民为本基础，以养老需求
3、为导向，三地协力朝着满足公民求，提高京津冀量的共同目标努力。（一） 京津冀同发展的理论背景整体性治理的理论建立在两个背景上：一是盛极一时的新公共管理的衰微;二是信息技术的发展，即数字时代的来临1。整体性治理理论是顺应理论发展和实践需要的新治理范式，有针对性地应对新公共管理运动所导致的部门化、碎片化和复杂化的难题。“以公民需求为导向，以协调、整合和责任为机制，运用信息技术对碎片化的治理层级、治理功能、公私部门关系及信息系统等进行有机整合，为公民提供无缝隙而非分离的整政府治理图式。”2整体性治理的概念最早由安德鲁邓西尔提出，该理论的主要代表人物是佩里希克斯，他对整体性治理理论进行了详细论述。希克斯
4、指出，整体性治理就是政府机构组织通过充分沟通与合作，达成有效协调和整合，彼此的政策目标连续一致，政策执行手段相互强化，达到合作无间的目标的治理行动3。希克斯认为协调是克服棘手问题与碎片化治理及整体性治理成功与否的关键所在，协调主要运用“求同”和“化异”两个手段。在组织关系层面，协调强调部门间的沟通和交流，减少无序竞争;在组织运行过程方面，协调强调行为和目标的一致性。整合是指要求各组织从全局出发，在行动上达成一致，强调不同部门之间，同一部门的不同层级之间以及公私部门之间进行组织框架与形态层面以及技术路线与制度层面的整合。“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能够立刻予以普遍化，或被应用到另一
5、个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定。”4京津冀同发展是在缩小需缝隙的同一目标下，力图使三地提供整体的而非分散的使给最优化。整体性治理理论的价值取向和指导措施契合三地同发展的目标导向和实践要求，指导京津冀地区在人口老龄化形势严峻、资源分配不均、平参差不齐的困境中，通过协同合作、利益共享激发新的发展活力。（二）京津冀同发展的政策背景京津冀同发展是党中央倡导的京津冀协同发展国家战略在民生领域的重要体现，此举既能提高三地的平，又能缓解京津的养老压力，拉动河北的经济发展，更为其他地区协同提高平提供重要范例。关于加快发展的若干意见（国发
6、201335号），从顶层设计上将的发展纳入国家战略。京津冀协同发展规划纲要标志着京津冀协同发展正式拉开帷幕。2015年11月6日，三地签署的京津冀民政事业协同发展合作框架协议旨在疏解北京的非首都功能，推动基本等化，为京津冀同发展提供了政策前提。协议确定了包括河北燕郊燕达国际健康城、河北高碑店养老项目和天津武清养老护理中心在内的三家“京津冀养老协同发展试点单位”。2016年6月，北京、天津、河北三地民政部门共同签署京津冀养老工作协同发展合作协议（2016年-2020年），提出要重点加强由基本养老功能衍生的养老产业协同和相互输出，引导京津社会资本向河北域流动。同时，构建环京津健康养老产业圈，重点打
7、造一批环首都大健康产业聚集区，推动北京市养老政策外延5。2017年11月，关于增设京津冀同发展试点机构的通知决定增设张家口春雷老年公寓、沧州青县康泰养老护理中心、廊坊三河市五福托老院等6家养老机构作为新的协同发展试点机构。至此，共形成9家京津冀同发展试点机构。政策的推行和试点的开展为京津冀同发展提供了首要保障，后期京津冀全范围的同发展还面临着多种考验。（三）京津冀同发展的必要性1.释放京津两地人口养老压力。截至2016年底，北京市60岁及以上户籍老年人口约329.2万人，占总人口的24.1%，老年抚养系数持续攀升，2016年底高达38.1%，意味着每百名劳动年龄（15岁59岁）人口至少需抚养3
8、8位老人6。北京市人口老龄化、高龄化趋势加快，老年人口失能率攀升，户籍人口老龄化程度已居全国第二位。沉重的养老负担势必减慢北京市疏散非首都功能的步伐，合理整合利用天津市、河北省的养老资源，是解决北京市养老难题的必由之路。天津市作为环渤海地区经济中心，随着经济的高速发展，人口流动性加强，家庭规模逐渐缩小，造成人口老龄化、高龄化、空巢化和家庭小型化并存的养老困境。截至2016年底，天津市60岁以上户籍老年人口243.9万，占全市户籍人口的23.35%，预计到2020年，全市户籍老年人口将超过290万，占总人口比例26%7。天津市人口老龄化水平与北京市基本持平，进入人口老龄化加速期的京津，同时面临着
9、发展不充分，不应求的现实难题。2.缩小京津冀三地距。北京市社会系建设较为完善，截至2016年底，北京市共有老龄事业单位13个，老年法律援助中心278个，老年维权协调组织3024个，老年学校2203所，各类老年活动室6613个8。2017年，全市养老床位数增加到12.6万张，扶持照料中心建设项目252个，支持建设350家社区站7。北京市注重老年人养老、文化、体育、法制事业同步发展，老年优待和补贴项目丰富，在物质和精神两个层面提高老年人的幸福感和获得感。天津市在养老方面形成了较为完备的制度体系和系，在社区养老方面做出了突出成績。在养老制度和法律法规方面，天津在全国率先出台了天津市进条例等地方性法规
10、，入法治化轨道。在系方面，以居家为基础、社区为依托、机构为补充的系基本建立，打造了具有天津特色的“973”局。全市累计建设老年日间心（站）1100个，实现了社区覆盖;建设社区食堂、配餐中心386个，中心城区实现了社区老年覆盖;建设养老机构428家，全市养老床位达68616张，平均千名老人拥有床位32张8 。河北省在环境、土地和人力资源等方面优势明显，截至2017年底，全省各类提供住宿的收留抚养类机构1169个，床位16.9万张，其中农村构494个，床位7.7万张9，具有承接京津养老人口的一定基础。但是河北的发展不完善，社会参与度低，养老资金不足，基础设施薄弱，护理和管理人员缺类单一，重数量轻质
11、量现象并存，总体水平落后于京津地区。3.激发河北地区的经济发展潜能。京津冀协同发展是国家重大发展战略，三地要坚持目标一致、资源互补、互利共赢，实现齐头并进之势。经济是京津冀协同发展的重要一环，三地经济发展差距明显，产业结构参差不齐，河北省经济结构和发展实力处于弱势地位。虽然2017年河北的生产总值为35964亿元，高于北京市的28000.4亿元和天津市的17885.39亿元，但河北的人均GDP为4.78万元，仅占北京的37%和天津的42%，河北的经济发展水平和居民消费水平明显低于京津地区。在2017年，北京市的产业结构呈现出“三二一”型，第一产业占比0.5%，第二产业占比19.3%，第三产业占
12、比80.2%，高新技术产发展完备，结构完善。天津市第一产业占比1.2%，第二、三产业占比较重，第三产业54%的比重大于第二产业的44.8%，社会系建设完善。反之，河北省的产业结构呈现出“二三一”模式，一二三产业分别占比9.8%、48.4%、41.8%，第三产业占比低于第二产发展态势疲软（见表1）。京津地区要推动产业结构优化。北京市要“瘦身提质”，逐步构建“高精尖”经济结构;天津市要“强身聚核”，实现先进制造业和快速发展;河北省要着力推动产业结构转型升级，“健身增效”，加快产业结构调整步伐。京津冀同发展是推动三地经济结构升级的共赢选择，京津地区通过向河北省转移养老压力，进而优化年龄结构，集中力量
13、进行经济建设。河北省通过承接北京市和天津市的养老需求，大力发展，通过“银发经济”热潮，在巩固第二产业发展的同时，激发第三产业发展潜能，追赶京津地区发展步伐。二、 京津冀同发展的困境（一）系建设碎片化整体性治理以解决人民生活问题为核心，旨在提供满足社会公众需求的无缝隙的非碎片给。京津冀系的建设是一项整体性工程，需要根据三地人民实时实地的养老需求，通过相互沟通合作的渠道，各部门共同发力，整合利用相关养老资源，建立完善的体制机制和有效的法规体系，为京津冀老年人口提供高质量、有保障的但是现行系存在部门设置分散化和法律法规不完善的弊端。从部门设置方面看，系的建设存在多元管理主体，政府在建设系问题上缺乏整
14、体性。统涉及多个政府职能部门，包括民政、卫生、残联、发改委、财政、住房建设等多个部门。系建设的相关部门缺乏行之有效的沟通和协调机制，造成整个系的割裂和整体目标的碎片化。同时还须警惕，在部门利益的驱使下，各部门从自身职能角度出发，力争使自身的利益最大化，造成系建设面临难以协调的机制障碍，产生资源浪费，养老项目建设重数量轻质量等后果。从法律法规方面看，为缓解京津养老压力，三地联合出台了相关规章政策来推动京津冀协同发展。2015年11月京津冀三地签约了北京市民政局、天津市民政局、河北省民政厅共同推动京津冀民政事业协同发展合作框架协议（2015-2020年），2016年6月三地民政局共同签署了京津冀养老工作协同发展合作协议，2016年9月联合印发了京津冀同发展试点方案。京津冀同发展已具备一定的政策支持，但政策的落实仍缺乏法律的监督和保障。（二）实际运行存在地区本位主义京津冀三地属于不同的行政区划，有各自的政策目标和发展导向，不同的利益诉求导致三地在顶层政策设定以及项目实际运行中存在矛盾与冲突。京津冀三地长期以来处于条块分割的行政体制下，这种纵向层级的裂解和横向部门的分割滋生了利益地区化、部门化，部门权力碎片裂解性、各自为政等现象10。我国的养老制度运行方式是地区分割、属地管理，地区养老制度安排的差异性
