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1、黄河流域及西北内陆河地区开发建设项目水土保持现状、问题与对策杜亚娟王峰（黄委水土保持局，河南郑州 450003）1 基本情况黄河流域及西北内陆河地区，简称“黄河流域（片），是我委依法履行开发建设项目水土保持监督管理职责的地域范围，总面积367.8 万 km2，其中黄河流域面积79.5 万 km2，西北内陆河地区面积288.3 万 km2，涉及青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南、山东、新疆等10 省区和新疆建设兵团。黄河流域（片）自然条件恶劣，生态环境脆弱，水土流失严重。其中以黄土高原地区的水土流失面积最广、强度最大，多年平均输入黄河的泥沙量高达16 亿 t ，是造成黄河下游灾害频
2、繁、 复杂难治的根本原因。特别是随着国家西部大开发战略的实施，资源开发和基础设施建设的力度不断加大，由开发建设造成的人为水土流失已成为黄河泥沙的重要来源之一，水土保持监督管理形势异常严峻。依法履行职责， 强化对开发建设项目水土保持工作的监督，已成为我委当前水土保持重点工作之一。2 开发建设项目及其水土流失情况为及时、 准确地掌握开发建设项目水土流失状况，依法强化监管， 有效防治人为水土流失，促进开发建设和水土保持协调发展，我委积极组织开展了开发建设项目水土保持基本情况调研。据初步统计，2003 年 1 月至 2008 年 7 月期间，黄河流域（片）由各级水行政主管部门审批水土保持方案的开发建设
3、项目共有5248 项，涉及防治责任范围面积达98 万 hm2。其中由水利部审批的大型开发建设项目共453 项，包括青海13 项，甘肃 58 项，宁夏自治区30 项，内蒙古自治区124 项，陕西57 项，山西 91 项，河南 28 项，山东 2 项，新疆自治区43 项，新疆建设兵团7 项；涉及煤炭项目95 项，火电项目161 项，公路项目63 项，铁路项目 31 项，石油天然气管线工程21 项，水利项目27 项，水电项目11 项，输电线路工程18 项，有色金属及矿产项目9 项，化工建材项目8 项，其他项目9 项。开发建设项目在建设和运行过程中，不可避免地会扰动地表，破坏植被， 产生大量的弃土弃渣
4、，若不及时防治，极易造成严重的人为水土流失。据统计，黄河流域（片）各级已审批的 5248 个建设项目，累计扰动地表面积为56 万 hm2，可产生弃土弃渣总量70 亿 t，可能新增人为水土流失总量25 亿 t ，需投入水土流失防治资金477 亿元（详见表1） 。表 1 黄河流域（片）开发建设项目水土流失基本情况统计表项目级别项目数量（项）防治责任范围面积（ hm2) 扰动地表面积（ hm2) 弃土弃渣量（万 t ）可能新增水土流失量（万 t) 水土保持工程估算投资（万元）部批453 395090.9 221136.7 71964.4 52120.2 2547830.0 省批1480 406236
5、.6 228649.4 497916.2 51686.0 1579640.8 市批1973 154202.3 94421.8 114280.9 50353.6 502904.9 县批1342 25113.7 18145.2 12365.0 94189.8 135514.1 合计5248 980643.5 562353.1 696526.6 248349.5 4765889.9 备注：本表统计范围为在2003 年 1 月 1 日至 2008 年 6 月 30 日期间建设实施的各类开发建设项目，包括已批复水土保持方案未实施建设的项目和未编报水土保持方案的项目，不包括编报水土保持方案报告表的项目。3
6、 开发建设项目水土保持监督及成效自水土保持法颁布实施以来，黄河流域（片）各省（区）逐步建立健全机构，充实人员， 完善法规制度，规范技术服务，强化了开发建设项目水土保持监督执法工作。据不完全统计，黄河流域（片）现有水土保持监督人员8000 多人，制定实施各类配套法规和管理办法 2200 多件，并形成了初具规模的水土保持方案编制、监测和监理等专业技术队伍；截至 2007 年底，大型开发建设项目水土保持方案审批率已近100，立案查处违法案件1 万余起，征收水土保持补偿费约4.3 亿元。多年来，我委在水利部的领导下，认真履行职责，强化执法监督，为确保水土保持法律的贯彻执行发挥了不可替代的作用。早在 2
7、0 世纪 80 年代末， 为遏制晋陕蒙接壤地区由于大规模的资源开发引发的水土流失严重、生态环境恶化的趋势，我委依法率先在该区域开展了水土保持监督执法试点工作，在全国发挥了巨大的示范作用。随着水土保持法的颁布实施，我委积极协调、督促各省区强化监督、规范执法，并协助查处了一批影响较大的水土保持违法案件，有效排除了地方行政干预和地方保护的影响。特别是2003 年以来，我委率先提出并启动了开发建设项目水土保持督查工作, 颁布了督查办法，建立了程序规范的督查制度，并连续 4 年组织开展了大规模的督查工作，年督查项目150 个以上， 既震撼了开发建设企业，促进了水土保持“三同时”制度的落实，也有效推动了地
8、方监督执法工作。同时，培育树立了一批开发建设项目水土保持先进典型，如西气东输工程、陕西神华神东矿区、山西万家寨引黄工程、山东泰安抽水蓄能电站、新疆博斯腾湖东泵站工程等，发挥了显著的示范带动作用。 另外， 还组织开展了城市水土保持试点工作，有效防治了城镇化过程中的人为水土流失。经过黄河流域 （片） 各级水行政主管部门的共同努力，开发建设项目水土保持工作取得了显著成效。据初步统计，2003 年 1 月至 2008 年 7 月期间，黄河流域（片）已验收各级各类开发建设项目634 项，防治水土流失面积6.4 万 hm2，拦渣量9.5 亿 t ，减少人为水土流失量 1.1 亿 t ，促使建设单位实际投入
9、水土保持工程投资38 亿元（详见表2） 。表 2 黄河流域（片）开发建设项目水土保持基本情况统计表项目级别已 验 收 项目数量（项）水土流失防治面积（ hm2）拦渣量（万 t ）减少水土流失量（万 t ）实际完成水保工程投资（万元）部批53 41534.7 20838.5 3698.0 173856.9 省批134 10693.5 53264.1 3174.9 74172.7 市批203 9248.1 20758.8 3904.8 87454.1 县批244 2400.9 32.9 55.4 44406.1 合计634 63877.1 94894.3 10833.0 379889.8 备注：本
10、表统计范围为在2003 年 1 月 1 日至 2008 年 6 月 30 日期间已验收的各类开发建设项目。4 存在的主要问题4.1 人为水土流失问题依然严重据初步统计，目前流域（片）已验收的各级各类开发建设项目仅占已批复项目总数的12，已治理面积占已批复项目扰动地表总面积的12，已拦挡渣量占项目可能弃土弃渣总量的 14，减少人为水土流失量占可能新增人为水土流失总量的4.4 。其中， 就水利部审批水土保持方案的大型开发建设项目而言，已验收项目数占项目总数的12，已治理面积、拦渣量和减少人为水土流失量占项目相应总数的比例分别为19、29和 7.1 。由此可见，开发建设造成的人为水土流失仍严重威胁着
11、区域生态安全和黄河的健康生命，水土保持预防监督任务仍十分艰巨。4.2 水土保持法规制度尚不完善主要体现在三个方面：一是现行的水土保持法及其实施条例，对开发建设单位不履行水土流失防治责任的违法违规行为，缺乏具体且有强制力的处罚和处理措施，直接影响监督执法效果。 二是对开发建设过程中的一些关键环节，如水土保持方案设计的审批、水土保持监理技术规范等问题尚无严格、明确的规定， 导致这些环节的管理缺失或不规范，直接影响水土保持措施的落实。三是流域机构的法律职责尚不明确，缺乏必要的执法权，难以对水土保持违法行为产生足够的威慑力。凡此种种，都严重影响了开发建设项目水土保持工作的高效、深入开展。4.3 水土保
12、持监督执法能力仍难以满足实际需要相对于量大、 面广、 人为水土流失形式复杂的开发建设项目而言，各级水行政主管部门还存在着经费短缺、设备落后和不足、监督执法能力和水平不够等突出问题，难以满足正常监督管理工作的需要。对于流域机构，监督的重点是跨省区、涉及面广、管理难度大的大型项目，执法监督能力不足的问题尤为突出。5 近期对策5.1 进一步加大水土保持监督执法力度总结经验， 创新机制，继续依法履行我委职责，强化开发建设项目水土保持督查。特别是对存在问题较多、影响较大的项目，要强化跟踪督查，采取有效措施一查到底。同时加大对地方执法情况的监督，推动水土保持法律法规的落实。5.2 完善水土保持法律制度深入
13、研究开发建设项目水土保持工作中存在的问题，立足于全过程管理，进一步完善相关的法规制度， 确保每一个环节都有人管、都能管得住； 同时加大对建设项目水土保持违法行为的处罚力度，使胆敢违法违规的建设单位付出高昂的代价、承担严重的后果，切实达到防治人为水土流失，保护和改善生态环境，促进开发建设与水土保持协调发展的目的。5.3 强化水土保持监督执法能力建设积极采取一切可能有效的措施，完善机构，稳定人员，强化培训，不断提高各级水土保持监督执法能力，满足开发建设项目水土保持监督工作的迫切需要。同时，强化监测， 掌握动态，探索规律，创新技术，不断提高监督成效。Present Situation, Proble
14、ms and Countermeasures on Soil and Water Conservation of Development and Construction Projects in YRCC Precinct Du Yajuan andWang Feng（Soil and Water Bureau of YRCC ，Zhengzhou 450003）1 Basic situation The Yellow River Basin and the Northwest Inland River Area, the abbreviation “ YRCC Precinct” , is
15、legally the territorial scope for YRCC to fulfill supervision responsibility of soil and water conservation of development and construction projects. Its total area is about 3,678,000 km2, of which Yellow River Basin is about 795,000 km2, the Northwest Inland River Area is about 2,883,000 km2, and i
16、nvolves 10 provinces and autonomous region namely Qinghai, Sichuan, Gansu, Ningxia, Inner Mongolia, Shaanxi, Shanxi, Henan, Shandong, Xinjiang and the Xinjiang Construction Army Corps. YRCC Precinct is characterized by unfavorable natural conditions, fragile ecological environment and heavy soil erosion, in which the Loess Plateau possesses the broadest soil erosion area and biggest erosion intensity, results in as high as 1.6 billion tons sediment annually into Yellow River, and makes the Yello
