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1、环境政策执行策略问题研究发展探讨论文（共5篇）第1篇：地方政府环境政策执行偏差及其矫正1问题的提出近年来，在地方经济建设的快速发展中，环境问题日益 严峻，虽然许多地方政府也认识到了环境问题的严重性，并 出台了相关的环境保护条例，但许多地方政府环境政策执行 出现了偏差，并没有取得预想的效果。而关于环境政策执行 偏差的原因，一些学者从不同视角进行了分析。韩涛认为， 环境政策的制定关乎国家的生态环境安全，然而目前，我国 专门对环境政策制定理论的系统性研究仍比较薄弱1。胡 建华认为，我国的环境政策执行还存在问题，如政府和公民 环境保护意识差、环境政策执行机构权力配置偏弱、执行主 体职责不明、执行手段和
2、原则固化硬化以及执行偏差的矫正 存在缺陷等2。梅献忠认为，在我国的环境立法和政策中， 虽有不少关于公众参与的规定，但缺少有关公众参与的方式、 方法问题3。李建友认为，如何实现经济发展与环境保护 共生，是当今迫切需要研究的重要问题4。现阶段的相关研究，一方面侧重于全国范围的环境政策 执行研究，对于不同地方不同背景的具体环境政策研究不多; 另一方面侧重于怎样完善环境政策、如何创新政府对环境政 策执行的管理方式以及运用何种工具增强环境政策执行的 力度等方面研究，然而，这些方面的研究基本都是强调环境 政策执行过程中的部分环节，未能对环境政策执行的全过程 进行系统的研究。TBSmith的过程模式理论是公
3、共政策 执行模式研究理论中比较有代表性的一个理论模型，该理论 认为政策本身、政策执行机关、目标群体和环境因素是影响 政策执行的“四个变量”。因此，本文尝试以地方政府环境政策执行为研究对象, 基于政策执行过程模式的视角，从政策本身、政策执行机关、 目标群体和环境因素等方面对地方政府环境政策执行进行 比较系统的分析研究，有助于进一步探究地方政府环境政策 执行偏差的原因，为提升环境政策执行效果提供新的思路和 路径。2.过程模式视角下的地方政府环境政策执行偏差及原 因分析环境政策执行是指环境政策执行主体在一定的组织机 构内充分调动和运用各种能力与资源，通过一系列贯穿于资 源与环境保护的相关活动及执行主
4、体与目标群体之间的沟 通与协调，最终将环境政策计划、方案、决定、目标转变为 现实的实践活动过程5。因此，环境政策执行并非是一种 单向流动，而是一种涉及执行主体和目标群体双向持续互动 交流的过程。地方政府环境政策执行偏差是指地方政府环境 治理的效果达不到预期的积极效果，出现了偏差。本文根据 T -B -Smith的过程模式理论，从政策本身、政策执行机关、 目标群体和环境因素等方面对地方政府环境政策执行偏差 的原因进行分析。从环境政策本身看，地方政府环境政策具有滞后性近年来，随着地方经济建设的快速发展，地方政府面临 的环境压力越来越沉重，环境保护任务也变得越来越繁重。 但不少地方政府的环境政策制定
5、却比较滞后，如国家为了适 应当前污染防治和生态保护的实际需要，已经于2014年4 月通过了环境保护法的修订案，而许多地方政府的环境 保护条例却迟滞多年才出台。地方政府环境政策跟不上国家 层面的环境政策发展步伐，环境政策明显跟不上环境问题的 变化。环境政策的滞后性使得环境政策执行主体在执行环境 政策时出现政策与实际情况不相符的情况，导致执行无据可 依。从环境政策执行机关看，执行手段单一，执行机关的协 调合作有待加强环境政策的有效执行，既需要执行主体强烈的环保意识, 也需要执行主体强有力的贯彻执行。一些地方政府官员环境 保护意识缺乏，环境政策执行手段单一，加上受到上级考核 指标的影响，经济指标所占
6、考核指标的比重比较大，即使知 道某些项目的实施会带来一定的环境污染问题，仍会争先引 进项目，甚至还会充当这些项目的保护伞，忽视公共利益。 不少地方政府实际环境政策执行中，忽视法律手段、经济手 段、行政手段、教育及宣传手段等执行手段的综合运用，往 往釆用行政手段来例行执行，这种执行手段實施起来简单， 成本也不高，但效果差强人意。而且，环境保护涉及环保、国土、林业、农业、水产、 安监、交通等环境管理部门比较多，环保行政部门对于环保 工作起到总负责的作用，而其他部门则起到配合分管的作用。 下级环保行政部门既受上一级的环保行政部门的领导，又要 受当地政府的管理，由于上一级环保部门与当地政府工作的 重心
7、不一样，上一级环保部门只需把环境政策落实到位就可 以了，然而，各地政府的工作重心却是要把当地的经济建设 发展起来，这就使得下一级的环保行政部门在环境政策执行 时左右为难，影响了环境政策的有效执行。环境政策执行机 关的协调合作仍有待加强。从环境政策执行目标群体看，对环境政策执行主动参与 和支持程度低环境政策执行工作涉及的目标群体十分广泛，其中比较 有代表性的目标群体是企业、公众及环保NGO。这些目标群 体对环境政策执行主动参与和支持程度低，主要表现在：一是企业违法成本过低，忽视环境保护。从企业的角度 看，因为违反环境政策所受到的处罚远不及环境治理的成本 高，所以理性的企业人会选择成本较低的一种方
8、式，这就导 致企业愿意缴纳罚款而不愿意真正地投入环境治理。二是公众参与机制不完善。公众积极参与公共事务管理 是我国国家治理机制创新的一项重要举措，虽然公众在环境 政策上有参与和监督环境保护的权利，有举报违反环境政策 的权利，但是当前公众参与机制很不完善，广大民众很难了 解到真实的环境情况，而地方政府没有搭建好适合公众表达 自己诉求和建议的沟通渠道，再加上政府部门对公众的诉求 和建议不能及时处理、反馈，导致信息交流不及时、不畅通 等，这些都会阻碍到公众参与。此外，对于公众举报的事件， 如若对政府的利益不利，这些举报就会被压制或无人处理, 这在一定程度上打消了广大民众主动参与环境监督的念头。三是环
9、保NGO面临发展困境。个人参与环保的力量是有 限的，但环保NGO参与环境政策的执行所做出的贡献是不容 小觑的。环保NGO作为民间组织，它的组织成员来自于广大 的人民群众，在宣传环保知识、调动公众参与环保活动的积 极性上都起到非常重要的作用；同时，环保NGO中有许多具 有丰富的环保知识和经验的组织成员，这对环境政策的有效 执行会产生一定的推进作用。但目前地方环保NGO仍然面临 着官方介入程度过大、自主权利过小、资金短缺、环保专业 人才素质有待提高等困境。从环境政策执行环境看，传统行政文化和唯GDP论政绩 观等的消极影响长期以来，我国行政文化中滞留着诸如官僚主义、形式 主义等消极因素，这些消极因素
10、会潜移默化地影响环境政策 执行人员执法的效果，削弱其合法合理的执行责任感。行政 人员责任意识缺乏，执法意识与服务理念不够，都会导致他 们看不到环境政策执行的重要性，以致他们在执行环境政策 时，发生一些无作为的情况。不少地方政府只重经济考核、唯GDP论的政绩观也不利 于环境政策的执行。为了完成或者超额完成经济指标的任务, 通常釆用粗放型的经济增长方式，这会对生态环境造成破坏。3.过程模式视角下地方政府环境政策执行偏差的矫正 建议科学制定环境政策当前地方污染防治和生态保护工作愈加严峻，为了顺应 当下环境维护新形势的要求，提高环境的生态品质，更加有 效地完成环境保护任务，开辟经济和环境的可持续发展道
11、路, 当地方环境保护条例与国家法律的有关规定不尽一致时，应 当按照法制统一的原则及时予以修改，提高地方环境政策制 定与全国环境保护政策的衔接性，好让环境政策执行主体执 法时有法可依。强化环境政策执行主体的环保责任意识，加大环境政策的执法力度优良的生态环境提高了人类的生存质量，是公共利益追 求的目标。公共行政官员必须致力于建立集体的、共享的公 共利益观念6。因此，要开展好地方政府环境政策执行工 作，首先，强化政府主体的环保责任意识，让他们能够意识 到生态环境保护工作对广大民众生活的重要意义，改变政绩 考核方式，提高完成环境政策执行效果在绩效考核里的比例。 地方政府主体要明确优良的生态环境是公共利
12、益追求的目 标，始终围绕经济发展和环境保护的协同发展，关注生态环 境问题，积极推进政府主导型的环境保护战略，保证公众的 环境公共利益的实现；最后要转变现阶段的经济发展模式， 坚决不走“边污染边整治”的错误道路。环境政策执行机关不能一味地采取例行的行政手段，要 采取多种手段加大对违法企业的执法力度。首先，对违反环 境政策的相关企业，应当处以政策规定最高限的相关处罚； 其次，对于污染严重的企业，不仅要采取经济手段对企业进 行经济处罚，还应要采取法律手段对企业负责人追究法律责 任；最后，对于屡犯的企业，应该加大环境政策的执法力度， 采取相应的行政强制措施，如禁发或吊销排污许可证、查封 或扣押企业财产
13、等。要加强环境政策执行部门的协调合作。环境政策执行是一种复杂、系统的过程，需要各个相关部门的高度协调配合 才可以有效的执行。因此，要落实相关部门的责任，把环保 工作以责任制的形式分配给每个相关部门，让环保部门对其 他相关部门履行责任的情况进行统一的监督。同时，上一级 环保部门应该要增强和当地政府主体的沟通交流，沟通不了 的，上一级环保部门应该请求上一级的政府进行协调，把环 保工作纳入到当地政府的考核体系中，并建立问责机制，强 化环境政策的有效执行。引导目标群体参与环境政策执行一是加大企业的违法成本。应同时对企业本身和企业内 部实施违法行为的个人实施惩戒，利用双渠道的责任体系加 大其的违法成本。
14、这不仅强调了对企业本身的惩戒，而且也 强调了个体对于违法责任的承担，对于个体具有更好的预警 和震慑效果。二是完善公众参与环境政策机制。政府部门要主动公开 环保工作信息，让公众可以充分了解环境信息，了解本地区 目前的环保工作情况，保证公众的知情权；其次，可以建立 公众参与会议制度，公众选举代表出席相关环境保护工作会 议，提出自己的意见和建议，通过完善群众参与制度和法律 法规，调动群众的积极性和参与度7。最后，加大力度推 进环境公益诉讼机制的建立，当环境政策执行相关人员无作 为的情况下，公众可以向法院提起诉讼。三是积极培育环保NGO。地方政府应该积极鼓励和支持 环保NGO参与到环境政策执行中来。首先，地方政府要肯定 环保NGO的合法身份，给予环保NGO自主决定的权利。如果 NGO的官方色彩过浓，民间性、自治性淡化，那么容易忽视 或难以代表成员的利益和愿望，就会丧失必要的社会信任和 支持，也影响了其社会参与能力8。因此，环保NGO可以 承担的工作地方政府应该放手，并且给予环保NGO自主决定 的权利。其次，要拓宽环保NGO的资金
