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1、论法官惩戒制度的改革对策和论烟草商业企业文化建设汇编论法官惩戒制度的改革对策论法官惩戒制度的改革对策法官作为“法律帝国里的王侯”,操持着司法的天平与利剑，然后法官是人，人 性的弱点在法官身上同样存在，因此，“明智的立法者决不把法官当做抽象或铁面无 私的人物” o基于此，法律在授予法官独立裁判的同时也科以相应的责任。概言之， 法官惩戒制度就是追究法官责任，给予相应惩处的制度。我国历来重视对法官的监 督，相关制度可谓数量繁多。但惩戒效果不容乐观，“司法腐败”、“司法不公”等 言论充斥着媒体，缘何相关部门频频出台惩戒措施的同时，一桩桩法官违法乱纪事件 却招频频曝光？一、我国法官惩戒制度存在的主要问题
2、（一）惩戒规定不系统目前，我国并无专门以“法官惩戒”为名的立法或制度 规定，除组织法、公务员法、法官法和刑法的个别条文涉及法官惩 戒内容外，主要的制度性规定散见于最高人民法院先后制定的各种规定（如表1所 示）以及各地方人民法院参照最高人民法院的规定自行作出的内部规定（笔者主要以 最高人民法院发布的全国性规定作为研究对象）。将这些规定进行整合提炼，可以框 定我国法官惩戒制度的基本架构。表1我国法官惩戒制度的相关规定（按时间顺序 排列）发布时间 规定名称 备注86年 人民法院奖惩暂行办法20*年废止89年 最 高人民法院关于建立法院系统监察机构若干问题的暂行规定90年 人民法院监察工作 暂行规定2
3、0*年废止 人民法院监察部门查处违纪案件的暂行办法91年 最高人民法 院监察室关于人民法院工作人员纪律处分的若干规定（试行）20*年废止98年 人 民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）20*年废止人民法院审判纪律处分办法（试行）20*年 中华人民共和国法官职业道德基本准则20*年废止20*年 人民法院执行工作纪律处分办法（试行）20*年废止20*年最高人民法院关于严 格执行中华人民共和国法官法有关惩戒制度的若干规定20*年废止20*年 关 于规范法官和律师相互关系维护司法公正的若干规定20衬年法官行为规范（试行） 20*年废止20*年人民法院监察工作条例20*年最髙人民法院关于“五个严禁
4、” 的规定 最高人民法院关于违反“五个严禁”规定的处理办法 人民法院有关部门配合 监察部门核查违纪违法线索暂行办法 人民法院工作人员处分条例20*年中华人民 共和国法官职业道德基本准则 法官行为规范20*年 最高人民法院关于在审判工作 中防止法院内部人员干扰办案的若干规定我国现有制度没有专门的“法官惩戒 法”,导致我国法官惩戒系统要从12个现行有效的法律规定中“七拼八凑”才能组 合出大体样貌。惩戒规定不系统、不统一的局面就导致可以惩戒法官的规定制度有很 多，需要法官遵守的制度更繁杂，且不说各规定制度之间有“打架”之嫌，单就法 官法里所称“非因法定事由、非经法定程序、不被免职、降职、辞退或者处分
5、”， 我们很难说清12个规定哪个是法定的。20*年法官行为规范（试行）的出台在很大程度上解决了法官遵守的行为标 准统一性问题，但该规范中仍然没有施行的具体方式和程序。针对最高院的规定各地 习惯性出台的实施细则可谓各自为政，花样百出，制度是具有执行性了，但各地 施行法官惩戒制度自成一体，造成现实中我国法官惩戒制度整体的无序、不统一，并 导致惩戒法官标准、尺度失衡。（二）惩戒主体不合理 从研读宪法、全国人大组织法、地方各级人 大和地方各级政府组织法、人民法院组织法、法官法及表1所示现行有效 的12个最高人民法院的相关规定，可以得出拥有法官惩戒权力的主体主要有两个：一是立法机关即各级人民方代表大会及
6、其常委论法官惩戒制度的改革对策会；二是各级人民法院。根据相关规定，各级人民法院实施法官惩戒职能时有三 种主体发挥作用。首先是法院院长；其次是法院内的监察部门。第三是法官考核部 门。法官法第八章规定了法官的考核问题，公务员考核规定（试行）中规 定：如果在年度考核中不过关，轻则诫勉，重则降职，连续两年不合格的可能被辞 退。可见，考核结果被当做惩戒的依据，因此考核部门也应视为在法官考核不合格的 惩戒中发挥一定作用。前文提到行使我国法官惩戒权力的两个主体中，人大及其常 委会行使法官惩戒权属于“镜中花、水中月” O人大及其常委会对法院惩戒的方式只 有罢免投票，而罢免投票一般都是在法院向人大提起时才会启动
7、，因此人大及其常委 会的罢免权对法官不当行为的惩戒并没有实质意义。另一个行使法官惩戒权的主体是 人民法院，通常每个法院的法官都是由本院实施惩戒措施，在法院内实行的是首长负 责制，这就意味着我国对于一个法官予以惩戒的大部分权力单纯交到该院院长或院领 导来掌握，这是一种“自我监督”的方式，会造成对法官惩戒的随意性无限增大。一 方面，如果院长出于某种动因“高抬贵手”（部门保护主义在我国当下盛行，主要是 头头脑脑们的“政绩观”作梗，下属出问题无疑是给“政绩”抹黑，法院当然也不例 外。），则对有违法乱纪行为的法官要么“从轻发落”，要么蒙混过关。至于法院纪 检监察部门要对“低头不见抬头见”的同仁甚至好友实
8、施惩戒实在难下狠手，只要事 情不“通天”，能“挽救”则尽力“挽救”。另一方面，如果案件处理触动了权力机 关或被媒体关注并被大肆渲染，法院对承办法官的处理要么屈服于权力机关，要么迎 合媒体，以示法院对自己法官惩戒绝不“心慈手软”，但往往这种情况又会矫枉过 正。20*年的“李慧娟事件”和20*年对“时建锋案”承办法官的处理就是现实的 例子。（三）惩戒事由有缺陷 关于对法官惩戒事由最新最全的规定参见人民法院工 作人民处分条例。处分条例将之前的零散规定统一用了 85个条款从违反政治 纪律、违反办案纪律、违反廉政纪律、违反组织人事纪律、违反财经纪律、失职行 为、违反管理秩序和社会道德七个方面规定了处分的
9、标准及措施，较为完善地涵盖了 所有法官惩戒事由。因各法规、规定表述不一致，惩戒对象分别表述为法官、审判人 员、法院内部人员、法院工作人员，笔者认为，对法官内部人员及法院工作人员的惩 戒大部分针对的就是法官，换言之，法官是主要被惩戒的对象，因此，笔者将这些惩 戒事由纳入法官惩戒事由之内。）此外，在司法实践中还出现四种惩戒事由：一是法官对法律理解和对事实判断“有误”;二是错案追究；三是法官的“不当 社会行为”;四是“法官业绩考评”未达标。主要问题有：首先，“结果主义”的法官惩戒事由违反法官惩戒制度的基本原理。法官惩戒制 度针对的对象是法官不当行为，包括司法内不当行为和司法外不当行为，其主要目的 在
10、于通过法官惩戒制度来约束法官的行为，防止司法腐败，制裁腐败法官，基于此， 各国法官惩戒制度中普遍采用“行为主义”惩戒方式。而我国司法实践中的惩戒事由 如“错案追究”、“业绩考评”带有浓厚的“结果主义”,违背了司法的一般原理。 其次，司法外不当行为范围过窄。公众包括法官自己都普遍认为“8小时工作之外” 的时间都是法官自己的，法院对于法官的私生活、个人修养、道德表现等很少过问， 制度对这一块也很少涉及。（四）惩戒程序过于行政化我国现行法官管理制度中没有专为法官惩戒而制定 的程序性规定，法官惩戒程序散见于法官法、人民法院监察部门查处违纪案件 的暂行办法、人民法院监察工作条例等规定（排除已废止的规定）
11、，根据上述 相关规定，可以框定我国法官惩戒程序依据法院监察部门的办案程序行事。主要分四 步走。一是受理与立案。法院监察部门收到对于法官工作人员违法违纪的检举、控告 后，首先需要进行初步调查，向检举人了解、核实，要求其提供证据。经初步调查， 认为应当给予纪律处分的，经领导审批后立案进行正式调查；对不构成违法违纪或反 应失实的，不予立案，并告知检举人不予立案理由。二是调查与审理。监察部门派监 察人员组成调查组，收集证据、听取陈述与辩解、核对证言、询问被监察人，查清案 件事实后写出调查报告，提交案件审理小组或审理委员会审理评议。三是作出处理决 定。四是复议与申诉。暂行办法规定受处分人有权向作出处分决
12、定的监察部门或 其上一级法院的监察部门提出申诉，申诉期间不停止原处分决定的执行。这里的问 题是：我国法院内部监察部门的办案程序完全沿用行政监察的制度，具有强烈的行政化 色彩，其在适用上易受到行政力量的干扰，比如立案阶段的审批就体现了强烈的长官 意志。我国法官身份保障缺乏已经成为一种社会共识，这在很大程度上就是我们以行 政处罚式的手段来惩戒法官带来的必然缺陷。也许其在发现真相方面效率较高，但其 严重缺陷在于对当事法官的利益保障不足，有失程序公正。（五）“戴罪立功”式惩戒不可取法官法明确规定法官惩戒措施有6种：警告、记过、记大过、降级、撤职和开除。这6种惩戒措施属于正式的惩戒措 施。人民法院违法审
13、判责任追究办法（试行）第32条规定了针对“情节轻微” 的情形可以作出“责令检查”和“通报批评”两种非正式的惩戒措施。此外，在法官 考评时，各家法院的自制规定中有“扣发诸如目标奖金、办案补助等”类型的“经济 处罚”，严重的还可能停职待岗（并剥夺岗位津贴）长达6个月。上述6种正式惩 戒措施中的记过和记大过的处罚难免有“戴罪立功”之嫌，因为记过、记大过的处分 具有时间上的持续性，受处分的法官在处分期间不停止审理案件。对于一般公务员来 讲“戴罪立功”有助其改过自新，体现了惩罚与教育结合，以教育为主的惩戒原则。 但法官的司法活动以当事人的信任感为生命线，而一位因严重失职而受到处分的法官 如何取得当事人的
14、信任？因此，笔者建议在记过与记大过的惩戒措施实施过程中，应 暂停法官的审判职务行为。对于惩戒措施的改革建议不再赘述。（六）惩戒效果不容乐观自20世纪末加强法官职业化建设以来，几乎每年都有 涉及法官惩戒方面的规定出台，我国法官整体水平和素质确实得到了逐步提高。但从 最高人民法院历年的工作报告公布的数据来看（表2）,法官惩戒制度不断的推陈出新并未对法官违法乱纪的形势带来明显的改 观。表2历年违法乱纪被处分的法官工作人员人数（图中数据摘自相应各年度3月 的最高人民法院工作报告）从20*年深圳中院暴出的腐败窝案，到20*年最高人民 法院前副院长黄松有落马，再到20*年原重庆市高级法院副院长张役被判死缓
15、，（张 泼学历最髙，是中国社会科学院博士、博士后，20*年还曾入选首届“重庆市十大优 秀中青年法学、法律专家”。）哪一起不令人膛目结舌。表2中的统计数据还不包括 其背后的“统计黑数”。受信息渠道的限制，我们无法估算黑数大小。但最高院提供 的数据是被正式处分的人数，是不是还有很多非正式惩处措施加以处理的违法乱纪人 员存在呢？事实恐怕正是如此，笔者从所在地区的法院监察部门了解到，大多数涉嫌 违法乱纪的法官在查处过程中因所谓“构不成处分”而被各种形式的非正式惩戒手段 “消化”，说服教育、责令监察、通报批评等措施都不会算在正式纪律处分之列，而 这部分非正式惩戒的数量占了大多数。客观事实表明，我国法官惩
16、戒制度远远没有达 到公众所期望的效果。二、影响我国法官惩戒的深层次原因前文指出了我国法官惩戒制度存在的种种 问题，当我们审视这些问题的时候，分明感到问题背后恐怕还存在一些更深层次的东 西，导致我国法官惩戒制度仅凭法院一己之力无法作为。（一）行政逻辑对法官惩戒制度的渗透由于我们长期以来没有意识到现代法院 制度这一西方舶来品实际上遵循的是另一种完全不同于行政制度逻辑的逻辑在运行， 在很大程度上我们只把法院当做政府一个解决纠纷的部门而已，“首长负责制”、“请示汇报制”等，我们对法官的管理与一般行政干部的管理别无二致。这么做的一 个严重弊端就是造成法官惩戒制度无论在标准、程序亦或措施上都容易以行政组织的 逻辑来代替司法组织的逻辑，这与法官职业特性产生冲突，损害法官合法利益的同时 也妨害了司法公正。（二）政治腐败对法官行为的波及我国正处于
