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1、“网络问政”规范化发展研究王林霞摘要：随着网络技术的普及和网民政治参与意识的逐步增强，网络已从最初的 信息交流、资源共享层面逐步上升到涉及权益、权利和权力的政治层面，“网络问 政”成为政坛的一道亮丽新风景，成为党和政府体察民情、了解民意、倾听民声、 汇聚民智的重要渠道，成为普通民众实现知情权、参与权、表达权、监督权的重要 窗口。但“网络问政”在我国的发展还处于起步阶段，在发展的过程中凸显出一系 列的问题，对此，需要政府和网民双方，从制度、态度、网络道德等多方面努力， 以便充分调动一切积极力量，使文明、理性、建设性成为网络民意的主流，从而探 索公民“网络问政”的和谐有序发展之路，实现从治理到善治
2、的升华。关键词：网络问政 意义 问题 路径选择近年来，随着网络技术的应用普及和网民政治参与意识的逐步增强，网络已从 最初的信息交流、资源共享层面逐步上升到涉及权益、权利和权力的政治层面，网 络空间中诞生出一种新的政治现象一“网络问政”，并对现实政治生活产生着日益 深刻的影响。人们欣喜地看到，越来越多的中央和地方党政领导，越来越关注并重 视网上民意。2008年6月胡锦涛总书记与网民交流；前夕，温总理次在线与 网友谈心；2010年安徽省首次将“网络问政”写入政府工作报告，并明确提出“支 持鼓励网络问政”；广东将推动设置“网络办事大厅”；重庆将启动“网络问责” 制度；许多政府部门通过开设留言板、邮箱
3、、博客，设立网络新闻发言人等多种形 式在网上了解民情、听取民意。毫无疑问，由于沟通的零距离、零时差、快捷、互 动、自由开放等特性，互联网已成为党和政府体察民情、了解民意、倾听民声、汇 聚民智的重要渠道，成为普通民众实现知情权、参与权、表达权、监督权的重要窗 口，成为政坛的一道亮丽新风景。但“网络问政”在我国的发展还处于起步阶段，在发展的过程中凸显出一系列 的问题。其中，既有网民在参与过程中存在的合法性、代表性、秩序性和非理性等 方面的不足，也有政府在引导和使用过程中存在的反应能力弱、引导不规范、体制 不完善、平台技术滞后等方面的缺点。所以，“网络问政”要想充分发挥其在表达 民意、反映诉求、完善
4、决策、解决问题中的作用，还需要政府和网民双方，从制度、 态度、道德等多方面努力，以便充分调动一切积极力量，使文明、理性、建设性成 为网络民意的主流，从而探索出公民“网络问政”的和谐有序发展之路，实现从治 理到善治的升华。一、“网络问政”的重要意义“网络问政”是普通公民在网络环境中通过合法途径影响政府决策或公共管理 的活动。它对于党和政府实现科学决策、民主决策，对于推动新的政治文明和社 文明乃至整个社的发展具有深远而重大的意义。（一）网络问政是推进我国民主政治建设的重要引擎。政治民主化是政治文明 发展的必然趋势，也是政治文明高度发展的重要标志。实践证明，“网络问政”是 推动政治民主化进程的一个重
5、要引擎。首先，“网络问政”从某种程度上改变了传统政治方式和政治过程的隐秘性和封 闭性，为广大民众主动参与到政治民主化进程当中，参政议政、表达诉求，充分享 有当家作主的权利提供了重要平台。我国传统政治方式往往不公开、不透明，政治 过程缺少公众的参与，在国家权力与公民权利之间易出现信息不对称的局面，公民 的知情权得不到有效保障，更谈不上参与权的实现。而网络的广泛性、交互性、开 放性、尤其是权利的平等性、拉近了人们表达思想、传播思想、交流思想的距离，使 人们参与社公共生活乃至政治生活的方式发生了深刻的变化。在这里，只要符合 法律，每个普通网民都可以通过发帖子、写博客等形式自由表达意愿，并对党和政 府
6、的政策提出意见和建议；而各级党和政府也可以通过这个平台阐述自己的政治理 念和施政纲领，从而保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权和有序参与社 公共事务的权力。政府与公众的这种良性互动在一定程度上推动了民主政治的进 程。其次，“网络问政”改变了传统民主政治的单向性，利于民主政治的扁平化发 展。传统民主政治无论是政策的传输还是政策的决策，都是自上而下、单向性和金 字塔式的。而“网络问政”降低了普通百姓参与政治、表达利益诉求的成本，给他 们提供了非常好的表达意见和经济社政治生活的机；另一方面，高层领导通过 网络可以倾听最基层的声音，了解最真实的情况，从而实现执政和决策过程自上而 下、自下而上、由点
7、到面、从线下到线上的有机结合。可以说，“网络问政”创新 了民主形式，从一个侧面彰显了中国民主政治建设的巨大进步，凸显出社会主义民 主政治的新走向。再次，在网络世界里，一些关心民族复兴和公共政策走向，关心民生事务和个 人权益的人们，以他们活跃的思想和富于理性、建设性的诉求表达，成为独立于政 府、精英阶层的第三方力量，成为行政内部制衡之外的社制衡力量。不仅如此， “网络问政”还培养了人们的权利意识、批判精神，训练了人们独立思考和参与公 共事务的能力，而这些正是民主事业发展的基石。（二）“网络问政”是倾听民意、科学决策的重要渠道。当前，随着我国网民 队伍的不断壮大和公民有序参与政治热情的不断高涨，互
8、联网已成为民声和民意的 集散地，成为体察百姓冷暖的重要窗口和实现科学决策的重要渠道。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野” o只有认真倾听群众的呼声，才能及时 了解社各方面的信息，了解网民所代表的社群体的意愿和要求，了解社各方 面的动向，从而使各级领导干部在工作、决策等各方面更好地适应群众的需要、社 的需要。但我国幅员辽阔、人口众多，大到国家领导人，小到地方政府官员，都 不可能有大量的时间到所辖的各个地区去视察，因此，必须寻求一个合适的搜集民 意的好方法。而“网络问政”则不受时间、地域的限制，各级领导可以通过网络随 时随地与网民“面对面”地平等地进行对话与交流，从而在综合人民意见的基础上 形成科学
9、、正确的决策。可见，“网络问政”开创了各级党委、政府的工作新风， 是新形势下坚持党的群众路线的体现，把网络建设成为表达民意的平台既是“以人 为本”执政理念的内在要求，更是科学决策的必要。（三）“网络问政”缓解社矛盾、构建和谐社的重要途径。“网络问政” 作为中国执政生态的新生事物，引起了各级政府的高度重视。作为一种便捷的互动 方式，“网络问政”有利于社矛盾的释放，对于和谐社的构建具有重要意义。经过30多年的改革开放，我国的经济建设取得了举世瞩目的成就。特别是中 国特色社会主义市场经济，打破了传统计划经济体制对于生产力的局限，但同时也 打破了原有的利益分配格局，产生了一系列的社矛盾，建立健全社矛盾
10、释放机 制，缓解人民内部矛盾，就成为当下中国面临的重要问题之一。“网络问政”以其 独特的形式，一方面为广大网民提供了一个可以自愿参与政治，表达政治意愿，抒 发不良情绪，缓解社压力的自由平台，从而把公共危机化解在萌芽状态；另一方 面，“网络问政”的有问有答，在一定程度上解决了民众困惑，让民众了解并且认 同改革所带来的成就，有助于形成一种成熟、理性、和谐的社大众心理，降低了 社矛盾瞬间爆发的可能性，从而为我国改革开放和和谐社建设提供了心理支 持。同时，由于“网络问政”有助于国家和政府准确掌握民意，因此，可以根据民 意动向适时调整政府决策，从而有效缓解和解决矛盾冲突，维护我国改革发展稳定 的大局。二
11、、“网络问政”存在的问题（一）网络信息的非理性、无序化现象有待进一步规范。网络的开放性、交互 性、方便快捷性为人们自由表达观点提供了极大的便利，大大提高了公民政治参与 的程度。但当网上的言论表达脱离了理性思考，越来越多地表现为一种不负责任的 情绪宣泄并在网上散布时，它就给社的稳定带来消极影响。在网络环境中，任 何团体和个人都可以通过网络表达自己的政治见解，他们从登陆到发布都是由服务 器自动完成的，不像传统媒体那样，发布信息要经过政府审核，政府也很难对网络 上的每一条信息都进行审核。海量信息和短时间内大量跟帖的影响，再加上网络政 治参与法制治理的缺位、网络的匿名性、难以追踪性等，弱化了个人网上的
12、自我约 束力，使得一些不合乎事实的、虚假的信息搀杂在很多好的意见和建议里面，还有 一些网民将网络作为随意发表各种偏激言论来宣泄自己不满情绪的平台，更有甚者 在网络上组织煽动无知网民危害国家安全，导致网络舆论在某些层面呈现出非理 性、无序化的特征，网络信息、网络民意的可信度和客观性难以得到可靠保证。（二）网民问题的办结率有待进一步提升。由于多方面因素的影响，目前对于 “网络问政”中网民提出的问题和建议的办结率仍比较低。一是由于缺乏硬性约束和惩戒措施，有些领导干部对“网络问政”无所谓责任，自然也就无所谓压力。他 们能否真心实意地倾听和尊重网络民意，对于网民反映的诉求，到底该不该、能不 能给予解决等
13、等，在很大程度上取决于官员自身的素质，带有很大的随机性和不确 定性。二是，由于网络是靠信息技术为支撑而建立起来的，那些既懂得信息技术， 又掌握行政权力的“技术官僚”在网络政治中扮演重要的角色，也带来利用技术 手段操纵政治的问题，造成网民诉求得不到有效保障。三是由于法律法规、经费、 人员、相关部门间缺乏统筹协调、对网络问政工作重视不够、没有及时向网民反馈 处理结果等主客观方面的原因，影响了问题的及时有效解决。（三）网民的代表性有待进一步提高。就公共政策的制定而言，参与主体的代 表性越广泛，就越能影响到公共利益实现的公平程度。截止到2009年底，中国大 约有3. 84亿网民，从绝对数上来讲人数众多
14、，但仍然有十亿左右的普通百姓根木 就上不了网，没有条件进行“网络问政气而且，从我国互联网普及的情况看，其 发展非常不均衡：一是区域差异。东部沿海发达地区与中西部欠发达地区之间存在 差异明显。据统计，网络普及率最高的北京与普及率较低的安徽、贵州等省份的差 距近5倍。二是城乡差异。截至2008年底，中国农村网民规模达到8460万人，较 2007年增长3190万，增长率超过60%,这是可喜现象。然而，9亿中国农民上网的 人数只占全国网民的28%。农村人口众多，社矛盾比较突出，我们的党和政府及 各有关部门更需要从多方面了解农民的疾苦和需求，及时解决他们的问题。但由于 各种原因，很多农民成为网络的缺席者
15、，无法在网络世界表达自己的意见和诉求， 城乡“数字鸿沟”依然存在。三是结构差异。网民的主体是30岁及以下的年轻群 体，超过网民总数的2/3o网民的文化结构中，低收入、低年龄、低学历等“三低 网民”占相当一部分。这样的一种网民构成导致他们所反映的问题常常受制于地区 利益、部门利益和个人利益，从局部利益角度考量的太多，对全局的把握不够准确、 细致，代表的民意倾向有一定的局限性，当一种被政府采纳的民意只能体现部分人 群的利益时，形成对另外一部分人群的政策性不公，很难体现真正的民主，从这 个角度来讲，（四）“网络问政”的“群体极化”现象有待进一步改善。“群体极化”（grouppolarization）
16、这一概念是美国学者凯斯桑斯坦在网络共和国网络社中的民主问题一书中提出的。其主要意思是指即群体中原已存在的倾向性通过相互 作用而得到加强，使一种观点朝着更极端的方向转移，保守的更保守，激进的 更激进。这是由于网民群体的松散特征，往往使之偏向链接与自己价值取向、观点、 意见等相一致的网站或网页、论坛等，这就容易造成网民本身的信念、态度强化， 形成群体极化局面。群体极化不仅仅使人们对事物的认识趋于极端，从而无法得出 符合实际的结论，而且网民的群体极化现象有时造成民意倒逼，甚至可能使政府 屈从于强大的舆论压力而影响到决策的理性。（五）“网络问政”工作开展的力度有待进一步加大。一些省、市、地网络问 政工作开展得不错，有些地方力度不够，基层的状况就更不容乐观。究其原因，一 是“网络问政”平台定位不合理。比如一些政府网站定位不合理，把网站做成了政 府机构的宣传栏，对领导活动报道过多，为民服务方面做得很少，不仅影响到政
