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1、公共政策工具课件,第五讲 公共政策工具,一、政策工具的涵义与类型 二、影响政策工具选择的因素 三、我国新政策工具的引入 以艾滋病防治的政策工具为例,公共政策工具课件,一、政策工具的涵义与类型,政策工具（Public Policy Instrument），又称政府工具（The Tools of Government）、治理工具。 萨拉蒙：政府治理工具，又称公共行动的工具（A tool of Public Action），它是一种明确的方法，通过这种方法集体行动得以组织，公共问题得以解决。 欧文休斯：政府的工具是政府的作用方式，以及政府行动时的机制。 张成福：把政府实质性的治理目标或政策目标转化为
2、具体的行动，以改变政策目标群体的行为，从而最终实现政策目标的手段和机制。 陈振明：人们为解决某一社会问题或达成一定的政府目标而采取的具体方式和方法。“最好是将政策工具限定在实现政策目标或结果的手段这一特性上。”,公共政策工具课件,一、政策工具的含义与类型,（1）分类多样化。标准不同，所划分的类型也不同。 （2）现有的分类几乎都不是穷尽的，因为没有注意到非正式工具的作用。 （3）大多数分类的排他性不强，存在着交叉现象。,公共政策工具课件,胡德对政策工具的分类,Authority-based instruments Treasure-based instruments Organization-b
3、ased instruments Information-based instruments,公共政策工具课件,家庭和社区,补贴,自愿型工具,信息与劝诫,产权交易,管制,公共事业,直接提供,市场,税收与使用费,政府介入的程度,自愿性组织,混合型工具,强制型工具,2. 政策工具的类型,公共政策工具课件,1、自愿（自主）性工具,（1）家庭与社区 （2）志愿者组织 （3）私人市场,公共政策工具课件,非强制性工具（自愿性工具）的特征是它没有或很少有政府参与，它的任务是在自愿的基础上完成的。政府在许多公共问题上往往不做什么事情或不主动介入，而留给社会去处理，因为它相信，市场、家庭或志愿者组织自身能够处理
4、好这些问题。非强制性工具是执行经济政策和社会政策的重要工具。 一、家庭和社区 家庭和社区是一种常见的非强制性工具。在任何社会中，亲戚、朋友和邻居都为个人提供无数的物品和服务，政府也往往有意识来扩展它们在达成政策目标上的作用。政府间接地通过削减服务职能而鼓励家庭和社区提供服务，或者政府直接将服务职能转交给社会及家庭。在转轨时期我国政府职能的转变以及加强社区建设的实践中可以明显地看到这一点。,公共政策工具课件,家庭和社区可以做许多政府不能做或做不好的事。在几乎所有的社会中，照顾家庭成员和其他亲属是个人及家庭的实质性责任。小孩、老人和病人往往是家庭及个人来照管的。例如，在美国，据说80的对老人的医疗
5、卫生服务是由家庭提供的。在许多国家中，社区服务的范围十分广泛，从幼儿入托、老人照管到环境卫生、娱乐保健等无所不包。,公共政策工具课件,（1）家庭与社区,优点：不花政府的钱； 广泛的政治支持。 缺点：在解决复杂社会问题上通常无能为力； 规模经济效应也要求由政府集中提供公共服务； 依赖这类政策工具来解决公共问题可能不公平。 尤其是对照顾者来说更是如此（为什么本来是政府或全社会要做的事，要由家庭和社区自己承担？）,公共政策工具课件,二、志愿者组织 作为一种政策工具，志愿者组织的活动免受国家强制力和经济利益分配的约束。志愿者组织提供某些社会服务。例如，慈善机构为穷人提供医疗保健、教育和食品；志愿者团体
6、提供诸如清洁海滩和公园的公益服务等。 在传统社会里，志愿者或非营利组织就提供了大量的社会服务尤其是从事公益事业，现代福利国家的出现曾一度降低了它们发挥作用的重要性程度。即便如此，在当代社会中，它们仍然被广泛地当作一种处理社会问题的重要手段。据说，在美国这样一个崇尚个人主义和物质利益的典型国度里，非营利组织提供的服务比政府提供的服务要多得多。在我国，随着政府职能的转变，志愿者或非营利组织作为一种政策工具的地位和作用也将日趋重要。,公共政策工具课件,（2）志愿者组织,优点：志愿者组织的灵活性、迅速回应度以及体验选择的机会是政府组织所不能比拟的；由志愿者组织提供服务来满足社会需要，降低了对政府行动的
7、需求；NGO也是一个公平的政策工具；它们对促进社区精神、社会团结与政治参与有积极贡献。 缺点：志愿失灵。,公共政策工具课件,三、市场 市场是一种最重要且最有争论的非强制性工具。买卖双方（消费者和厂商）之间的自愿的相互作用消费者依其手中握有的有限数量的货币想尽可能多地购买商品，而厂商则寻求利润的最大化往往会带来双方都满意的结果。从理论上看，尽管双方都是自利的经济人，但作为一个总体的社会可以从它们的相互作用中获益，即实现社会福利的最大化；而且为社会上所需要的一切东西都可能通过市场以最低的价格提供。因此，那些对医疗保健和教育有需要者可以从为盈利而运作的医院和学校中购买相应的服务。 作为一种应用广泛的
8、工具，市场是提供私人物品的最有效益和效率的手段，是资源配置的有效工具；在某些公共物品和服务领域，市场工具也可能是改进效率和效益的一种有效途径。然而，市场工具有其明显的局限性，在大部分公共物品和服务领域中，它并不是一种有效的工具，它不能有效地提供诸如国防、警察、路灯一类的纯公共物品；由于存在着不同类型的市场失灵，市场在提供收费物品和公有池塘物品上也存在困难；此外，市场工具也产生严重的公平方面的问题。因此，市场工具的应用往往需要有其他工具（如管制）来配合。,公共政策工具课件,（3）市场,优点：市场在提供大部分私人物品上是富有效力和效率的手段。 缺点：市场不能充分提供大部分公共政策旨在解决的那些纯公
9、共物品；由于存在不同类型的市场失灵，市场在提供各类收费的俱乐部物品和公共池塘资源时也存在困难；市场也是一个高度不公平的政策工具，因为它仅仅满足那些有支付能力的人们的需求。,公共政策工具课件,2、强制性工具,（1）政府管制 （2）公共企业 （3）直接提供,公共政策工具课件,2强制性工具,强制性工具(Compulsory instruments)也称指导性工具，它借助国家或政府的权威及强制力，迫使目标团体及个人采取或不采取某种行为。政府为实现其政策目标，可以通过选择管制、公共企业或官僚机构直接供给等手段或方式来履行其功能。 一、管制 根据里根(MReagan)的说法：管制指的是一种活动过程，在这种
10、过程中，政府对个人和机构提出要求或规定某些活动，并经历一种连续的行政管理过程（一般是通过特别指定的管制机构来完成这项工作）。管制是由政府做出的，它们必须为目标团体及个人所遵守、服从，不遵守或不服从将受到惩罚。,公共政策工具课件,大部分管制通过行政法规来进行（有些管制实际上就是一般的法律），并由政府部门或特别的机构（如美国的独立管制委员会）来管理。管制采取了不同的形式，如规章、标准、许可、禁止、法律秩序和执行程序等等。政府管制遍及于社会生活的许多领域尤其是物品和服务的价格和标准等方面。 政府的管制有经济的和社会的两种基本类型。经济管制是管制的传统形式。它控制诸如产品的价格和数量、投资回报，某一产
11、业中公司的进入或退出等一类的事项，其目的是控制由市场运行所产生的不平衡；社会管制是一种较新的管制类型，它控制诸如健康、安全、职业歧视一类的社会事项。社会管制与经济管制不同，它并不集中在任何特殊的行业（如银行和电信）上，而是集中在诸如污染、安全或道德方面的广泛问题上。,公共政策工具课件,（1）政府管制,优点：管制较容易实施和管理，运行管理比其他工具更有效率，并且不存在其他工具所涉及的不确定的问题；相对于其他工具来说，管制更适用于危机管理；管制比其他工具（例如补助或者税收）的财政成本更低；采取管制措施能够表现出政府部门的快速行动，对公众而言具有政治感染力。 缺点：管制经常扭曲志愿部门或私人部门的活
12、动，从而导致经济无效率；管制会抑制创新和技术进步；管制经常缺乏灵活性；管制所引起的社会服从成本会比较高。,公共政策工具课件,二、公共企业 公共企业也称国有企业。它可以看作一种强制性工具，其强制性甚至比管制更强。因为在公共企业那里，政府做出特别的规定以控制它的所有活动，这些规定被当作内部管理的指令。政府凭借其所有权而可以为所欲为。 并没有一套可以用来判定一个企业是否为公共企业的明确标准。但一般认为，公共企业具有如下三个特征：一是它们具有某种程度上的公共所有权（少至50，高至100），分析家往往用一个武断的数字，即只要政府拥有一个公司的51以上的所有权，那么，该公司就是公共公司；二是公共企业受到政
13、府某种程度的控制或直接管理，一个完全摆脱政府控制的公司不能看作公共企业；三是公共企业生产的物品和服务要在市场上出售，这不同于诸如国防、路灯一类的公共物品（这种物品不能直接收费），因而，公共企业的销售收入与成本之间必须保持有某种平衡。,公共政策工具课件,（2）公共企业,优点：在因高资本投入或无利可图而私人企业不愿提供社会需要的物品和服务的条件下，公共企业是一项有效率的经济政策工具；建立公共企业所要求的信息比利用自主性工具或管制时所要求的信息少；公共企业的利润能积累公共资金以用于公共支出。 缺点：政府经常难以控制公共企业；由于连续亏损并不导致破产，公共企业可能是无效的；许多公共企业处于垄断地位，因
14、此它们能够将无效率的成本负担转嫁到消费者身上。,公共政策工具课件,三、直接提供 由政府机构及其雇员直接提供公共物品或服务，这是一种容易为人们所忽略的基本的和被广泛运用的政策工具。政府所做的大量事情，如国防、外交、警察、消防、教育、社会保障、公有地管理、公园和道路的维修、人口普查、地理测量等都采取这一途径或办法。,公共政策工具课件,（3）直接提供,优点：直接提供所要求的庞大机构规模使其能够获得高度工作绩效所必需的资源、技巧和信息；直接提供避免了间接提供所产生的一些问题，如讨论、谈判以及较高的信息需求；直接提供允许交易内部化，从而使成本最小化。 缺点：官僚机构直接提供的服务经常是刻板僵化的；对提供
15、产品及服务的机构和官员的政治控制常常忽略为公众服务；由于官僚机构缺乏竞争，它们没有足够的成本意识；政府机构之间和机构内部的冲突会损害物品和服务的直接提供。,公共政策工具课件,3、混合性工具,（1）信息和规劝（规劝） （2）补贴 （3）产权拍卖 （4）税收与使用者付费,公共政策工具课件,4. 混合工具,混合工具结合了自愿工具和强制性工具两者的某些特征及优点。它们允许政府在一定程度上卷入非国家行动者的活动，而将最终的决策权留给私人部门，这类工具主要包括信息传播、规劝、补贴、产权拍买、征税和使用者付费等。 一、信息和规劝 信息传播是一种消极性的工具。它由政府向个人、公司及社会发布或提供信息，以期待所
16、期望的行为发生。因为一旦人们获得相关问题的知识或信息，就能作出更明智的行动选择。例如，政府发布经济社会统计方面的信息，公司及个人可以从中作出关于经济社会状况的结论并作出相关的行动上的反应；又如政府要求烟草公司在烟盒上印上“吸烟危害健康”的标识，以引导公民不吸烟或少抽烟。,公共政策工具课件,规劝（或说服）是政府试图说服人们去做或不做某事，即力求改变被说服者的偏好和行动，而不只是发布信息而期待所要求的行为发生，但不通过强制性的奖惩来使行为发生。例如，政府规劝人们爱护环境，形成良好的生活习惯，参加体育锻炼，不要浪费水资源，使用公共交通工具等。政府部门及官员与企业界和劳工代表的协商也被当作一种规劝的形式。,公共政策工具课件,（1）信息和规劝,优点：对政府处理那些尚没有明确解决办法的问题来说，规劝是一个良好的出发点；规劝容易实施，而且，如果单单通过规劝就能解决问题的话，就不必采取其他措施了；另外，如果找到了更优的政策工具，很容易就能改变或者禁止规劝的政策；规劝的成本很低；规劝与重视论据、说服、个人责任和自由的民主社会的规范相一致。 缺点：在危机时期，规劝是一个虚弱无力的政策工具。,公共政策工具课
