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1、 长三角信息法律政策联动机制研究（一） 文陈潜毛俊华李立长三角信息化及信息法律政策发展现状上海市20世纪90年代中期，上海抓住全球信息化发展的历史机遇，启动国民经济和社会信息化建设。“十五”期间，上海按照国家以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，走新型工业化道路的战略部署，出台了上海市国民经济和社会信息化“十五”规划，把信息化作为覆盖城市现代化建设全局的重要战略举措加以全面推进，实现了信息化与工业化同步发展，信息化主要发展指标保持国内领先地位，基本达到发达国家中心城市平均水平，为“十一五”时期的深化发展奠定了坚实基础。随着上海市国民经济和社会信息化“十一五”规划的实施，在上海登陆的国际通信海
2、底光缆通信容量达到260G，占全国总量的70%；互联网络国际出口带宽达到30G，占全国的22%以上；上海超级计算中心总运算能力已达到每秒11万亿次。这些都表明在有效法律政策的指导下，上海的信息网络基础设施已基本达到国际先进水平。随着信息技术在经济社会各领域应用效能的日益显现，信息产业也跃升为全市第一支柱产业。信息化法规政策在信息化发展过程中起到了极大的保障作用，支撑了全市经济社会的持续发展。但是，伴随信息化建设不断深入，影响和制约信息化长远发展的因素也日益显现。一是信息资源开发利用与现有体制不相适应，条线分割的信息孤岛问题依然存在；二是信息技术自主创新能力不足，产业对外依存度较大，自有核心技术
3、和自主品牌不多，产业结构有待优化；三是信息技术促进传统产业发展的作用尚未得到充分发挥，社会化专业服务体系和配套的政策措施尚待完善；四是信息化“双刃剑”的负面效应日益突出，信息安全的技术能级和管理能力亟待提升；五是信息化发展水平尚不平衡，不同区域、不同领域、不同群体之间的“数字差距”较为明显。这些问题的根源在于信息化法规政策的制定与快速发展的信息化过程不相适应。所以，在信息化法律政策方面，上海市仍然面临着以下改善任务：必须进一步加快信息化立法工作。相对信息技术进步与应用拓展较快的客观趋势，立法工作相对落后，信息化法制建设对促进产业发展和技术创新方面的促进作用还有待进一步提升。需要用立法进行规范的
4、问题层出不穷，而相对缓慢的立法工作节奏已经日益成为信息化立法滞后的主要因素。信息产业、信息安全、电子交易、信息资源开发利用、电子政务、基础设施管理等领域还存在着较多立法空白，信息化主管部门在实施行政管理时无法可依的情况较为突出。进一步加快在信息化领域的立法工作，将会极大改善信息法律政策与现实需要不相适应的现状。必须提高信息化立法的法律效力层次。信息化立法的法律效力层次有待提高，不少领域主要依靠政策性、规范性文件施政的情况有待改善。在上海市现有的信息化政策法规中，政策性、规范性文件占有相当大的比例，还没有提高到地方性法规或者政府规章的层次。随着立法法、行政许可法的实施，这些政策性、规范性文件的效
5、力有限，地方政府利用政策性、规范性文件施政的空间越来越小。提高信息化立法的法律效力层次，将给信息化的发展提供更为完善的法制环境。必须进一步提高依法行政水平。信息化执法领域不多，依法行政水平有待提高。目前，信息化管理部门仅在无线电管理、信用征信管理方面拥有执法权。一些设台单位及个人对无线电管理工作认识不清或者存在抵触情绪，随意设频、乱占频率的现象还比较严重，无线电频率管理执法工作还需要进一步加强。在电子政务、电子商务、软件和集成电路等领域，依法行政尚处于探索阶段。只有不断拓展信息化执法的领域和新思路，才能将信息法律政策落到实处，真正使信息法律政策对信息化发展起到规范和促进作用。必须梳理及平衡相关
6、部门之间的利益。现有行政管理体制和部门利益制约了依法行政的有效实施，也在一定程度上影响了信息化法制建设的推进。由于信息化建设的创新性特征，在其推进过程中，体制性矛盾较为突出。而信息化立法一旦触及现有部门的利益，可能在出台阶段和实施阶段遭遇阻碍。梳理和平衡相关部门之间的利益问题，是保障信息化法制建设的前提和基础之一。浙江省自从浙江省信息产业发展“十五”计划发布以来，浙江省按照党的十六大精神和“八八战略”的总体要求，坚持“以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，走新型工业化道路”，积极实施“百亿信息化工程”，加快推进“数字浙江”建设，全面完成信息化“十五”计划的预期目标，全省信息化整体水平处于全国
7、领先，为信息化全面普及和深化应用奠定了坚实基础。浙江省根据信息产业部浙江省信息产业发展“十一五”规划和浙江省国民经济和社会信息化“十一五”规划，紧紧抓住战略机遇期，把“优先发展信息产业”战略举措落到了实处。根据2008年浙江互联网发展研究报告，浙江省在网络应用、网络基础建设方面位居全国前列。省内10.8%的企业已经开展电子商务，远高于全国5%的水平；形成了全国独树一帜的行业网站集群，全省行业网站占全国总数的40%；2008年，全省完成电信业务达1 500亿元，居全国第二，移动电话普及率为45.2线人，居全国首位。浙江省在网络经济方面的成果有效推动了信息产业的发展。近年来，浙江省信息产业发展所取
8、得的巨大成就以及一在推进“数字浙江”建设中所发挥的技术支撑作用，已引起各级政府对发展信息产业的高度关注。浙江省建设先进制造业基地，将信息产业列为重点发展的产业；全省规划三大产业带和加快发展现代服务业规划，信息产业由于具有基础性、战略性、先导性产业的属性而被置于优先发展位置。“十一五”全省国民经济和社会发展规划纲要、信息化发展规划、高技术产业规划等重要发展规划，都把推动信息产业加快发展放到十分重要的地位。2009年，浙江省政府分别与中国电信集团公司、中国移动通信集团公司、中国联合网络通信集团有限公司签订了战略合作框架协议，通过在信息化基础设施建设、信息产业振兴、信息服务业壮大、信息技术推广、信息
9、服务“三农”等领域的合作，努力实现浙江信息化发展水平和信息产业规模持续走在全国前列。同时，浙江省在信息化发展过程中也存在以下问题：就产业层面而言，信息业总体上大而不强，缺乏核心技术，在国际分工体系上处于价值链低端，结构上以软件、集成电路等为代表的核心产业较为薄弱；就企业层面而言，自主创新能力不足，软件企业在开发过程中工程化和标准化水平不高，不利于技术积累。有效的立法对解决这些问题，进一步推动浙江省信息产业的发展起着重要作用，因此在信息政策法律方面，浙江省仍然面临着以下改善任务：完善信息化政策法规。具体而言，包括研究制定推进信息化的财税政策、人才政策、产业政策、分配政策、投融资政策、进出口政策等
10、，完善信息化政策体系。在贯彻执行国家法律、法规的基础上，按法定程序加快研究、制订或修订浙江省电子政务、电子商务、信息安全、信息资源开发利用、信息服务、信息市场、资源共享等方面的管理办法或实施细则，加速形成比较完善的地方信息化法规体系。浙江省科技厅会同省发改委早在2004年就开始牵头起草浙江省高新技术促进条例（草案）。该条例对创业扶持、资金支持、人才保障、技术支撑、社会服务、管理体制、法律责任等方面做了详细规定，目前已被列入立法计划。该条例可针对目前浙江省信息产业自主创新能力不足的问题，起到积极的引导作用，应当加快其立法进程。加快信息化标准体系建设。实施信息化标准战略，积极推进标准化工作，在尚无
11、国家标准的领域，研究制订迫切需要的地方性规范标准，并力争成为国家规范标准。充分发挥企业和行业协会的主体作用，积极推进企业、行业技术标准和功能性标准的制定工作，开展标准试用和符合性测试评估，参与国家统一代码标准的研制和试点。完善信息化统计指标和核算体系。研究制订城市信息化、农村信息化、企业，信息化、电子政务、电子商务等信息化应用评价指标体系，开展信息化评价工作，将信息化纳入统计体系，有效监测和分析信息化水平。这方面的工作同样需要相应的法律政策的规范及确认。江苏省江苏省一直是我国传统的电子信息产业基地，近年来产业规模取得了历史性突破。江苏省电子信息产业“十五”期间年均增速达到56.8%，产业规模是
12、“九五”末的9.5倍，实现了翻三番，提前两年完成五年计划目标。其中，电子信息产品制造业实现销售收入6500亿，占全国19.7%，比“九五”末提高7.7个百分点，占全省规模以上工业的比重达到20.2%，比“九五”末提高13.2个百分点。这标志着江苏省信息产业“十五”规划指标提前两年完成。2007年，江苏电子信息产业销售收入达1.2万亿元，这是江苏省电子信息产业于2004年成为全省第一支柱产业之后又一重大历史性突破，占全国信息产业的比重、占全省工业销售收入的比重均超过20%。江苏是我国重要的信息产业基地。江苏省委、省政府高度重视发展电子信息产业，省委十届五次会议明确提出到2010年实现电子信息产品
13、制造业和软件业销售收入“双倍增”的江苏省信息产业“十一五”规划目标。江苏信息产业在规模迅速扩张的同时，坚持走自主创新道路，以引进消化吸收为主线，努力构建以企业为主体的技术创新体系，自主创新能力明显增强。部分具有自主知识产权的产品在全国具有较强竞争力。在信息化政策法规方面，2006年以来，江苏省信息化立法工作在前期扎实、稳步开展立法研究的基础上，步入快速发展阶段。当年同步推动了江苏省软件产业促进条例和江苏省信息化条例两部地方性法规的立法工作；加快推动立法工作的同时，江苏省还在信息安全、电子政务、农村信息化等领域加强了有关业务工作规范性文件的研究、制定工作。江苏省近年来制发江苏省信息安全风险评估管
14、理办法（试行）草案，2008年共报备江苏省软件和集成电路产业专项经费项目验收管理办法（试行）、江苏省省级机关电子政务项目绩效评价办法两个规范性文件。同时，江苏省还按照新一届省人大立法工作计划和有关要求，进一步加强立法基础工作，对省内、外信息化政策法规进行全面梳理，编印了江苏省信息化立法政策法规参考，共选编、收录已有政策法规47部，努力为全省信息化立法提供依据和借鉴。但是，影响信息产业发展的因素仍旧存在：一是产业结构不尽合理。突出表现在软件占电子信息产业的比重仅为4.69%，低于国内电子信息产业发达地区；二是附加值低。信息产品制造业多数处于产业链的中低端；三是信息服务业发展速度不快，增值服务比重
15、较小，缺少国内知名的增值服务企业；四是吸引和留住人才的有效激励机制尚未真正形成，缺少高层次的信息技术人才；五是尚未建立全省统一行业管理体系，多头分散管理现象较为突出。针对这些不利因素，要想更好地促进信息产业的长足发展，江苏省在信息政策法律方面，仍然面临着以下改善任务：进一步加强政策法规建设。建立和完善市场政策法规，创造良好的法治环境。认真贯彻执行国家关于信息产业发展的政策法规，落实好江苏省政府关于进一步加快国民经济和社会信息化的意见。加速推进江苏省信息化条例、江苏省信息安全风险评估管理办法、江苏省软件企业资质和软件产品管理办法、江苏省社区信息管理化办法、江苏省财政投资信息化项目管理办法等法规规
16、章的立法工作。加强知识产权保护。目前，加强知识产权保护、维护技术创新利益和增强技术创新动力，已越来越成为信息科技领域的法制方向。强化企业的标准与专利意识，引导大企业积极参与行业标准和国际标准的制定。鼓励企业加快掊育核心技术，不断积累自有知识产权，强化专利技术的开发和利用。加快推进软件正版化工作，在政府采购中优先使用具有自主知识产权的本土产品。建立有效的纠纷解决机制，支持企业运用法律保护知识产权，妥善解决知识产权纠纷，大力推进信息业的创新活动。同时加大市场监管制度，规范信息市场，严厉打击盗版行为，为信息化产业内的自主创新提供良好的法制环境。理顺行业管理体制。建立健全行业管理体系，推进职能转变，完善调控手段，提高管理能力，把行业管理工作的立足点放在引导、规范和
