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1、 我国住房公积金性质、产权及目标的完善 当前我国住房公积金制度对住房公积金性质和目标的规定不明确、对住房公积金产权的规定有缺失，它影响了职工利益，阻碍了住房公积金制度的健康发展。借鉴境外的相关经验，明确我国住房公积金的性质和目标，完善其产权，将能更好地维护职工的合法权益，最终也能促进住房公积金制度的健康发展。第一节 我国住房公积金性质的明确与产权的完善我国住房公积金具有互助与自助双重性质，如果对公积金的收益权、处分权规定不太明确，将影响到公积金成员正当权益的实现，影响到公积金住房保障功能的充分发挥。新加坡中央公积金制度和德国住房互助储蓄银行都是实行住房储金制度，这两种不同形式的住房储金性质单一
2、，产权明确，有利于公平地保护成员的利益，有利于各自业务的顺利开展。学习和借鉴这些境外国家住房储金的相关经验，明确我国住房公积金的性质，完善其产权，将有助于我们更好地保护公积金成员的利益，更好地发挥公积金的住房保障作用。一 境外住房储金的性质与产权状况（一）境外住房储金的性质与产权就性质来说，新加坡中央公积金制度是一个强制积累的自我保障制度，新加坡公积金具有工资性质，国家强制缴纳。新加坡中央公积金法规定：每个雇员都是公积金的会员，雇员及其雇主必须在每月发薪后14天内按月薪的一定比例向中央公积金局缴交公积金。就产权来说，新加坡为雇员设立了普通、特殊、医疗等三个公积金账户，雇员及其雇主所缴公积金分别
3、进入雇员的三个账户，归雇员个人所有。新加坡公积金收益权、处分权与所有权基本一致。所有权属于会员个人，收益权主要是会员个人，个别方面的收益权可扩及整个家庭，国家不得随意处置公积金及其收益。个人享有政府规定条件下的住房公积金处分权，在确保公积金普通账户住房贷款偿还的基础上，个人可对该账户资金进行政策范围内的投资，投资收益权虽属个人，但个人只拥有对额定收益之外的收益部分的自由处分权，额定收益部分之内的收益必须留归原公积金账户，以确保公积金普通账户自助住房保障目标的实现。当然，个人也可把公积金投资权让渡给国家投资公司，从而获得固定的收益。虽然公积金产权属于个人，个人拥有更多的处分权，但新加坡政府是中央
4、公积金制度的建立者和维护者，享有公积金政策制定和调整权。在涉及全体国民生存的更高保障层面，如遭遇国内外经济困境，新加坡政府可以以公积金为宏观调控手段，下调公积金缴费率，减轻企业负担，提高其竞争力，从而帮助国家和全体国民度过困难。德国住房互助储蓄是互助性质的住房储蓄，是自愿储蓄，储蓄额度由双方约定，合同储蓄者的贷款额度由其储蓄额度决定，是其储蓄额度的一倍。互助是德国住房互助储蓄的唯一目标，它的互助与产权是以法律为基础，通过明确的双方协议确定的。通过自愿住房储蓄协议，储蓄者与银行达成“低存低贷、固定利率”协议。同时，协议明确约定了合同储蓄者的存储期限与贷款期限。德国住房互助储蓄及其收益归储蓄者个人
5、所有。储蓄收益由三部分构成，一是“低存”所获利息，二是“低贷”所获利益，三是首次住房储蓄且符合条件的储蓄者所获得的政府奖励及雇主资助。德国住房互助储蓄成员通过低存低贷同时实现互助性质与收益权。如果协议储蓄成员在未获得贷款以前就中途退出，由于其“低贷”收益权未实现，银行会给予退出者一定的补偿。而对于中途退出者，由于国家只对首次参与的人提供奖励，因此，无论其坚持或退出，其所获得的政府和雇主的奖励或资助等收益权都是相等的，即一生只有一次。（二）境外住房储金性质与产权的特点考察境外住房储金的实践经验，特别是新加坡和德国的经验，可以发现它们具有如下特点。首先，储金性质明确单一。新加坡和德国住房储金性质明
6、确单一，就来源而言，新加坡公积金是雇员工资的组成部分，德国住房互助储蓄则是个人的自愿储蓄；就使用性质而言，新加坡公积金是性质单一的自助基金，德国住房储蓄是性质单一的互助基金。新加坡和德国住房储金性质明确单一，有利于住房储金的公平积累，有利于资金的恰当把握和合理使用。新加坡公积金明确界定为工资的组成部分，全国采用统一的缴费率，有利于成员公平缴费，并能合理控制成员间收入差距。新加坡公积金是性质单一的自助基金，基金自我积累、自我使用，使用条件和使用方式明确，有利于把握资金总量并合理使用。由于是自我积累、自我使用，用途明确，新加坡公积金普通账户的资金积累和使用具有明确的可预见性。而且，新加坡还对公积金
7、普通账户资金的提取条件和额度进行了严格规定，更加加强了普通账户公积金使用的可预见性和可控性。因此，新加坡公积金普通账户基本不会发生资金沉淀过多或资金不足还贷等状况。德国住房互助储蓄是性质单一的互助储蓄，通过合同储蓄公平获得住房贷款，从而达到互助购房的目的。由于德国参加住房互助储蓄者所能获得的贷款额度、贷款利率、贷款期限与其存款数量、存款利率、存款期限等指标紧密挂钩，从而保证了德国住房互助储蓄可贷资金的充裕性和贷款的可控性。其次，储金产权明确完整。明确的产权为产权维护提供了基础。新加坡和德国住房储蓄资金产权明确完整，有利于保障会员的权益，也有利于兼顾会员的实际需要。新加坡公积金是雇员个人所有的基
8、金，所有权和使用权归会员个人所有。在确保公积金普通账户资金的住房用途外，新加坡允许个人把公积金用于教育借贷，在确保公积金普通账户资金的住房用途和账户最低储存额后，允许子女以补足父母公积金账户的方式承担赡养父母的功能，这使公积金既保障了普通账户的个人所有权，保障了住房功能的实现，也照顾到了家庭和人伦需要。新加坡公积金的收益权也归会员个人所有。在明确的收益权下，新加坡非常注意加强对公积金收益权的维护。它允许个人对公积金普通账户资金进行限定条件下的投资，限制了个人投资成本，减少了个人投资风险。同时，新加坡对个人投资收益分配进行了明确限制，规定投资收益必须优先分配于公积金普通账户，只有高于普通账户的额
9、定收益部分，个人才可以自由提取，这就在保障公积金个人投资和收益权的同时，确保了普通账户的资金积累与住房保障目标的实现。在个人授权下，新加坡公积金可由国家货币管理局和新加坡政府投资公司进行投资。为了保障公积金的收益，由政府为公积金投资而专门设计的记名债券的利率根据公积金的保值增值需要而定。而且2008年，新加坡更明确将公积金联合账户（特殊账户、医疗账户和养老账户的总称）利率定为10年期的新加坡债券收益率，外加一个百分点。另外，公积金账户总和的首个6万元也可多享有一个百分点的利息。这就充分保证了公积金的保值增值。德国住房互助储蓄的产权属个人，其个人资金使用权由合约保障，个人资金收益权也属个人并由合
10、约得到保障。对于按住房互助储蓄合同进行储蓄并贷款的住房互助储蓄银行合作者，将通过约定的存款利率和贷款额度、贷款利率获得收益权，符合条件的存储者还可获得政府奖励或补贴。对于按合同储蓄但尚未贷款的中途退出者，银行也会以补偿的方式补偿个人收益损失。同时，符合条件的存储者也可获得政府奖励或补贴。政府的奖励或补贴终生只有一次，这就保证了成员在获得政府奖励或补助上的公平性。德国住房互助储蓄的使用权按储蓄合同约定得到保障，个人在按合同储蓄一定资金后，即可获得储蓄金额一倍的资金使用权，即贷款权。没有贷款之前，储蓄者也可中途退出，获得储蓄资金的使用权。最后，储金性质的贯彻与产权的实现获得了统一。新加坡和德国住房
11、储金性质的贯彻与产权的实现获得统一，有利于维护成员利益，并有利于住房储金充分发挥其功能。新加坡公积金是自助基金，基金产权属雇员个人，基金自我积累、自我使用，二者严格统一。新加坡公积金性质和产权的统一促成了新加坡式住房优惠贷款的诞生，因为公积金的自助性质，新加坡住房优惠贷款不可能由公积金直接提供，但鉴于公积金的住房保障性质，公积金以间接方式参与了住房贷款，即新加坡采取了以公积金集体投资建屋发展局记名债券的方式给建屋发展局融资，再由建屋发展局根据公积金融资和政府提供的低息贷款来发放住房优惠贷款。这样，公积金就在维护个人产权的基础上，间接提供了住房优惠贷款但又不违背公积金的自助性质，避免了公积金直接
12、贷款导致的资金分流，保证了自助性质的实现。而且，公积金明确的自助性质及个人产权性质，为新加坡住房优惠贷款优惠利率的确定提供了支持。因为公积金本来就是公民个人财产，财政提供的低息贷款也是纳税人自己的钱，政府只是履行贷款这一公共服务职能，帮助国民实现自助，因而贷款利率相当优惠。同时，由于新加坡公积金的自助与个人产权性质，新加坡公积金可以在一定条件下进行自我教育借贷或补足父母公积金账户，也可进行个人投资，公积金的效用充分展示出来。德国的住房互助储金则做到了公平互助与个人产权的统一。德国住房互助储蓄分两种情况来实现二者的统一：一是成功实现互助的储蓄者，开始贷款后就不允许退出。德国住房互助储蓄合同规定，
13、个人获得贷款必须在双方约定的个人存款条件满足以后，并且大家还需按一定的配贷顺序排队，依次获得贷款，贯彻了互助原则。同时，德国住房互助贷款额度与存储额度比例固定，即大家按存款贡献度获得相应的贷款权益，从而实现了公平互助，维护了大家的收益权。二是只实现了他助，尚未实现互助者可中途退出。德国住房互助储蓄合约规定，住房互助储蓄者在获得贷款前可选择退出合同，但如果个人没有贷款就中途退出，则此人的储蓄实现了他助，却没有享受互助。对于未享受互助的收益损失者，银行以对其收益权进行补偿的方式实现了统一。二 明确我国住房公积金性质及完善其产权的一些建议借鉴新加坡和德国的一些具体经验，我们认为我国住房公积金的性质与
14、产权应从以下几方面进行明确与完善。（一）住房公积金性质的明确当前我国住房公积金性质不明确，我国住房公积金管理条例除说到住房公积金是长期住房储金外，没有对住房公积金来源的性质及使用的性质进行进一步明确的界定。但是住房公积金管理条例允许住房公积金提取和住房贷款，使公积金客观上具有了自助与互助双重使用性质。此外，住房公积金衍生功能的产生又使人们把住房公积金当做综合社会保障基金看待。复杂而不明确的住房公积金性质使得有限的住房公积金承担了过多的保障责任，不利于公积金住房保障性质的实现。因此，我们必须明确住房公积金的性质，以利于住房公积金制度的健康发展。我们提供的具体建议如下。首先，应明确住房公积金自助和
15、互助并存的使用性质。从新加坡和德国的经验以及我国住房公积金的经历来看，对于资金来源单一且有限的基金，性质明确单一，资金才充足可控。但是，依据我国的实际情况，把住房公积金定位为单一性质的基金存在困难。因为我国住房公积金是强制储蓄基金，成员不可能像德国自愿合同式住房储蓄一样，有可预期的购房及贷款意愿，因此，完全的互助性质对于我国住房公积金贷款显然不太合适。同时，我国公积金当前也很难马上培育一个像新加坡一样的政府支持机构来承担住房优惠贷款功能，从而让住房公积金实行完全自助。因此，目前，我国住房公积金应是同时兼有互助与自助双重使用性质的基金，即同时承担住房贷款和住房提取功能。至于综合社会保障基金，我国
16、并无此需要，因为当前我国已建立了社会保险、社会福利、社会救助等多层次的社会保障体系，无须再独立建立一个综合社会保障基金。其次，应明确住房公积金来源的工资性质。我们应明确规定职工及单位缴纳的住房公积金为职工工资的组成部分。把住房公积金的来源界定为职工工资的组成部分后，我们就有更充分的理由强制所有符合条件的单位为职工缴纳公积金，从而保障所有职工拥有平等的公积金享有权。同时，我们还可以依据劳动工资法令，对住房公积金缴费率进行调控，以保持全国公积金缴费的公平性，从而合理控制职工收入差距。另外，把住房公积金的来源界定为职工工资的组成部分后，我们可以像新加坡一样，将公积金作为替代工资的宏观调控手段，从而能更方便灵活地进行调控，更有利于经济的平稳发展。（二）住房公积金产权的完善产权残缺是造成利益受损的根本原因，明确与规范住房公积金产权是维护住房公积金产
