十二五”我国邮政监管体系建设的思路与任务《我国邮政市场监管研究》课题组 邮政业是国家重要的社会公用事业，邮政网络是国家重要的通信基础设施长期以来，我国邮政实行政企合一的管理体制和运行机制2005年7月，启动了以政企分开为核心的邮政体制改革，在国家层面重新组建国家邮政局，承担邮政监管责任，邮政监管机制发生重大变化目前，邮政企业市场化运作深入发展，邮政普遍服务提供激励明显弱化；快递企业发展迅速，但也存在市场无序竞争和服务质量缺乏保证等问题，健全邮政监管体系十分重要和迫切 一、我国邮政体制改革历程 改革开放以来，我国邮政体制改革可以大致划分为三个阶段： 第一阶段（1978年至1998年）：邮电合一时期 1978年，按照邮政通信生产“全程全网，集中统一”的特点，重新恢复了文革期间被破坏的邮政生产管理秩序，实行邮电部对全国邮电实行统一管理，省、市、区邮电管理局实行以邮电部为主和省、市、区双重领导的体制这一时期我国实行邮电政企合一的管理体制，邮政业务亏损由电信业务盈利弥补随着国家经济体制改革的推进，邮电部门改革也逐渐深入，改革的主要措施包括：实施优惠扶持政策，“以邮养邮”；邮政企业内部经营机制改革，相继推行了经济核算制和企业承包经营责任制；推行作业体制改革，优化生产力布局，推行邮区中心局体制；探索邮政政企关系改革。
第二阶段（1998年至2005年）：邮电分营时期 1997年1月，邮电部做出在全国实施邮电分营的决策，邮电部决定在重庆和海南试点的基础上，1998年在全国推行邮电分营1998年3月，在原邮电部和电子工业部的荃础上组建信息产业部，在信息产业部的管理下，成立国家邮政局1998年年底，全行业邮电分营工作基本完成，各省、区、市均成立了各级邮政局尽管这一时期实现了邮电分营，但并没有改变邮政政企合一的经营管理体制国家邮政局集邮政政府行业管理机构、邮政服务企业、邮政监管机构和邮政国有资产出资人等多种身份于一身这一时期的改革措施主要包括：深化邮区中心局体制改革；改组邮政专业公司，逐步建立了储汇、速递、报刊、广告、邮购等几大专业经营管理体系；推行以收支差额包干为主要内容的经济责任制 第三阶段（2005年至今）：邮政政企分开改革 邮电分营后，邮政政企合一反而有所强化，普遍服务业务和竞争性业务混业经营导致交叉补贴严重且影响邮政市场公平竞争，邮政企业经营效率较低、缺乏活力与竞争力在这种背景下，2005年7月20日国务院通过了《邮政体制改革方案》邮政体制改革的核心内容是：“一分开、两改革、四项措施”一分开”指邮政领域内的政企分开，重新组建国家邮政局和中国邮政集团公司。
两改革”则包括改革邮政主业，改革邮政储蓄按照改革思路成立中国邮政储蓄银行，实现金融业务规范化经营，由中国邮政集团公司控股四项措施”则是指建立普遍服务机制、完善特殊服务机制、强化安全保障机制、改革价格形成机制2007年1月29日新组建的国家邮政局和中国邮政集团正式成立目前，中国邮政集团公司由财政部履行国有资产出资人职责 二、国外邮政监管的实践及启示 邮政具有通政、通民和通商的作用，在很长时期内世界各国都采用了政企合一的经营管理体制自20世纪70年代起，伴随着国有企业民营化改革浪潮，英国、德国、法国等国家开始实行以修改邮政法、政企分开、建立监管机构、推进市场开放以及实行股份制等为主要内容的邮政改革特别是，20世纪90年代后，电信和互联网技术飞速发展和普及，给邮政服务需求和业务结构带来重大影响，进一步推动了邮政的公司化改革和市场开放 （一）监管机构设置 各国邮政监管机构的设置主要有两种模式：政监分离与政监合一英国、美国采用了政监分离的模式，德国、日本、俄罗斯等邮政监管机构设置则采用政监合一的形式英国邮政服务监管委员会是依法成立的独立的邮政行业监管机构，其首要职责是通过引入有效竞争机制，确保邮政普遍服务的顺利实施，促进提升英国邮政用户的利益。
除邮政服务监管委员会外，英国还根据《邮政服务法》的规定成立了“邮政用户理事会”，成为独立的社会监督机构理事会以保护用户权益为出发点，负责邮政质量和价格的监测和调查，处理关于邮政方面的投诉邮政服务监管委员会对企业的监管主要采取被动监管方式日常的监测、调查工作主要由邮政用户理事会来承担，邮政服务监管委员会根据用户或用户理事会反映的情况进行重点调查并依法实施处罚邮政服务监管委员会和邮政用户理事会主要领导任命，由贸易与工业部部长最终确定并任命 从实践看，各国邮政监管机构的主要职责均包括了维护邮政市场秩序、保障普遍服务、保护通信秘密、保障通信安全、管理邮政资费、监督邮政服务质量等内容但各国监管机构的侧重点有所差别，如德国和俄罗斯的邮政监管强调对邮政专营权的保护，俄罗斯和印度的邮政监管机构职能还包括“确保邮政全网业绩”和“促进邮政业务发展”，美、英、德等国的邮政监管则比较强调促进公平竞争 （二）邮政专营 世界上除个别国家外，绝大多数国家都实行邮政专营制度，但专营的范围不完全相同从国外的经验看，对邮政专营权的保护一般分为三种：一是重量限制保护一些国家政府规定，非邮政企业同邮政企业竞争，只能经营法律、法规明确规定放开的那部分业务，其范围以邮件重量为标准进行划分。
欧洲国家立法基本上采取这一方式美国设定的重量界限是200克，欧盟为350克二是资费限制保护不少国家的政府以法律形式规定非邮政企业进入邮政通信领域，必须以高于邮政企业经营该项业务基本资费若干倍的价格从事经营，否则视为违法并进行查处亚太国家大多采用此法，如澳大利亚政府规定非邮政企业收寄信函业务的最低收费标准为邮政企业的4倍（同时重量限制标准定为250克）北美的加拿大也采用此法，非邮政企业的收费标准为邮政企业的３倍三是投递限制保护美国政府不但规定信函由邮政专营，还进一步规定每家每户前的信箱为邮局专用，其他非邮政企业不得将信或其他物品投入信箱，否则视为违法 （三）邮政普遍服务 邮政普遍服务监管是邮政监管的重要内容，各国都明确规定了普遍服务的业务类型、服务范围、服务质量标准、资费标准等普遍服务监管的核心问题在于普遍服务保障机制的建立和完善意大利《邮政法（1999年）》规定：邮政监管机构特别要做到确定普遍服务的义务，建立与普遍服务相关的质量标准和定期检查的体制，确保普遍服务提供者能遵守规定的标准、履行共同规定的义务，确保在普遍服务的管理中向用户提供普遍服务的相关信息，特别是服务的一般条件、价格和质量标准，参与资费结构的制定，并给出价格调节方法的定义。
欧盟邮政指令（1997年）以及2002年修订案规定了普遍服务的最低要求，从普遍服务的范围、投递要求、服务网点条件、服务质量以及投诉和赔偿程序进行监管俄罗斯联邦《邮政通信法（1999年）》规定：负责监督邮政领域工作的联邦政权执行机构在邮政领域实施统一的国家政策并对邮政经营者行使总体协调管理权在俄罗斯联邦境内、所有邮政用户有平等使用邮政所提供服务的权利，邮政经营者要确保提供邮政业务的应有质量，邮政普遍服务业务的资费由国家调控 （四）邮政资费监管 各国邮政资费监管的重点在于对普遍服务资费的控制和对占主导地位的企业调整资费行为的控制在发达国家，除普遍服务业务外，对于其他业务资费基本不做严格控制，在定价方面赋予企业更大的自由度例如美国允许美国邮政根据需要随时改变产品价格，但市场主导产品的资费变更率不能超过通货膨胀的上限美国邮政资费监管采取价格上限法 （五）邮政通信安全 美国邮政安全主要由美国邮政局下的美国邮政检查局负责美国邮政检查局的使命是保护美国的邮政服务，确保国家的邮件系统安全，并确保邮件的公共信任德国和英国没有设置专门的邮政安全机构，但通过对邮件处理流程的规定来保障通信安全例如，德国邮政公司专门设立了出口邮件分拣中心和进口邮件分拣中心，便于进出口邮件的传递和监管，从而保证国家信息安全。
英国对邮政通信与国家信息安全的保障通过许可证制度实施，将邮件安全条款写入颁发给运营商的许可证之中，以法律形式强制执行，具体内容包括人员雇用和培训要求、企业在邮政安全方面的措施要求、信息提供和报告的要求和程序、对代理商分销商的要求以及对相关违规行为的处罚等 （六）启示与借鉴 从各国邮政监管体系发展的实践看，有以下一些规律性作法：一是完善的邮政法律法规体系是有效监管的前提基础大部分国家的邮政体制改革都以修改邮政法为先导，依法对邮政企业重组和组建邮政监管机构，而且结合邮政改革和发展实际及时调整修订邮政法二是保障普遍服务是各国邮政监管的重点从国际经验看，在加强对邮政企业普遍服务能力、水平及资费监管的同时，必须建立相应的运行亏损补贴、普遍服务基金等保障机制三是缩小邮政专营是普遍趋势英国、德国等很多国家已经完全放开邮政专营但从国外实践看，放开专营是一个渐进的过程，需要与该国邮政企业竞争力水平相适应四是强化社会监管力量类似英国“邮政用户理事会”这样的独立第三方监管机构参与邮政监管，有利于协调监管机构、政府、企业和用户之间的关系，提高监管效力并促进监管的公平、公正、公开和透明 三、我国邮政监管体系建设现状及问题 （一）发展现状 2009年10月1日，修订后的《邮政法》颁布实施，明确赋予了邮政管理部门邮政监管的法定职责。
在此基础上，邮政管理部门相继出台了《邮政普遍服务监督管理办法》、《邮政普遍服务标准》、《快递业务经营许可管理办法》、《快递市场管理办法》、《住宅信报箱》国家标准、《邮政企业设置和撤销邮政营业场所管理规定》、《邮政企业停止办理或者限制办理邮政普遍服务和特殊服务业务管理规定》等规章制度，邮政监管的法律法规体系框架基本建立我国邮政监管内容主要包括：普遍服务、邮政专营、快递市场、邮政资费、邮政服务质量、通信安全监管和特殊服务监管等，邮政监管的重点是普遍服务、专营服务和快递市场国家邮政局成立以来，始终坚持将邮政监管作为工作重点，切实履行监管职责，综合运用法律、经济和必要的行政手段，积极推进“政府监管、社会监督、企业自律”的监管体系建设 近年来，国家邮政局和各省（区、市）局按照《邮政法》和新“三定”规定职责，采取多种形式，不断强化邮政服务设施、邮政营业服务、邮政投递服务、邮件安全与查询赔偿、邮政资费等方面的监督检查，开展信函全程时限监测以及邮政窗口服务和用户满意度专项调查研究编制《邮政普遍服务年度监管报告》2009年，全国邮政普遍服务监督人员共开展邮政普遍服务监督检查3843人次，涉及市县总数1226个；检查邮政服务网点3348处，与邮政企业交换意见1559次，向邮政企业填发《邮政普遍服务意见书》160份。
2009年，全国邮政普遍服务满意度为78.05分，其中：个人用户满意度78.31分，城市单位用户满意度77.46分在个人用户满意度中，城市个人用户满意度76.79分，农村个人用户满意度79.55分消费者邮政营业窗口服务总体评价良好率达到78.7%[1]我国对快递业务市场实行市场准入制度，初步建立了快递市场准入标准、服务监督机制和市场退出机制目前，取得快递业务经营许可的法人企业超过5000家 社会监督体系不断完善截至2009年底，国家邮政局共聘请邮政特邀监督员2386人，覆盖全国342个地市、1332个县，地市覆盖率达到100%，县市覆盖率达64.7％[2]建立健全社会监督管理制度，加强特邀监督员定期培训，完善管理和考核办法制定实施了《社会监督邮政业务服务质量评价指标体系》，推进邮政普遍服务社会监督的规范化、制度化2009年，全国特邀监督员共进行社会监督38285人次，监督邮政服务网点总数38349处，反馈监督检查报告书40020份，反映问题13026条，提出建议2896条[3]设立了国家邮政局“12305”申诉处理中心和各省（自治区、直辖市）邮政管。