第四章第四章 教育政策与法规教育政策与法规第一节第一节 教育政策与法规概述教育政策与法规概述第二节第二节 教育政策制定的理论模式教育政策制定的理论模式第三节第三节 教育法与教育管理教育法与教育管理 v学习目的与要求：学习目的与要求：v1、理解教育政策与法规在教育管理活动中的意义，掌握教育政策、教育行政行为等概念，明确教育政策与教育法规的异同v2、了解教育政策的制定过程与模式，掌握教育法的体系，了解教育法规对于学校、教师的相关规定v3、能够运用所学知识，对于教育管理实践中的政策与法规问题进行初步的分析 第一节 教育政策与法规概述v一、教育政策v1、教育政策的概念v教育政策是政府在一定时期为实现一定教育目的而制定的关于教育事务的行动准则更通俗地讲，教育政策是政府在教育领域选择做什么和不做什么的文本说明v 第一，教育政策由代表国家利益的政府组织制定和颁发 v第二，任何教育政策的制定都不是盲目的，总是与特定的目的联系在一起v第三，教育政策既然体现政府在教育流域选择做什么和不做什么，因此不管内容是什么，都可以分为两类：一类为鼓励性政策；一类为限制性政策 v2.教育政策的特点 v 第一，指向明确 v 第二，相对稳定 v 第三，影响广泛v v 第四，体现统治阶级意志v v 第五，不具强制性 v二、教育法规二、教育法规v1、教育的法律化 教育的法律化是伴随着教育的国家化进程而逐步深入的，其主要表现在于两个方面：v一是由国家机关制定的教育法律法规数量不断增加；v二是法院系统越来越多地参与审理教育方面的案子，从而使大量的教育问题通过司法途径得到解决。
2．教育法的体系．教育法的体系 教育法是指国家机关制定的有关各教育方面的法律法规的总和各国有各国的教育法体系，这一体系通常是由一系列的教育法律、法规所组成的 在我国，教育法的体系大致由以下部分所组成：宪法中有关教育的条款、教育基本法律、教育单行法律、教育行政法规、地方性教育法规、教育规章(含部门教育规章和政府教育规章) v(1)宪法中有关教育的条款宪法是国家的根本大法，具有最高的法律地位和法律效力，是所有立法的依据世界上绝大多数国家的宪法中都有专门关于教育的条款在我国的宪法中，第十九条、四十六条、四十七条、八十九条、一百零七条、一百一十九条等涉及到了教育的内容，这些条款对国家发展教育事业的目的、公民受教育的权利，父母在教育方面的义务，各级政府管理教育工作的权限等作了根本的规定，其他任何形式的教育法都不得同宪法的这些内容相抵触 v(2)教育法律从狭义上说，在我国，教育法律指的是全国人民代表大会及其常务委员会制定的教育方面的规范性文件，它又可以分为教育的基本法律和教育的单行法律两类前者是对一个国家的教育的基本方针、任务、制度的总体规定，由全国人民代表大会制定并通过，后者是针对教育的某一领域或某一部分而作出的法律规定，由人大常委会制定并通过。
v到现在为止，我国由全国人大通过的教育法律有《教育法》、《义务教育法》；由人大常委会通过的教育法律有《学位条例》、《教师法》、《未成年人保护法》、《职业教育法》、《高等教育法》等 v(3)教育行政法规教育行政法规是最高国家行政机关国务院根据宪法和教育法律而制定的教育方面的规范性文件从性质上说，教育行政法规主要针对某一类教育管理事务，因而其内容比较具体和带可操作性 v 目前对我国教育管理工作有较大影响的教育行政法规包括《义务教育法实施细则》、《征收教育费附加的暂行规定》、《普通高等学校设置暂行条例》、《学校体育工作条例》、《学校卫生工作条例》、《教师资格条例》、《社会力量办学条例》、《幼儿园管理条例》、《残疾人教育条例》等 v(4)地方性教育法规v 地方性教育法规主要指省(自治区、直辖市)人民代表大会及其常务委员会根据本地情况和实际需要制定和颁布的地方性教育规范文件，这类教育法规只在本行政区域内有效目前我国各省(自治区、直辖市)都制定了一定数量的地方性教育法规，随着教育管理权限的不断下放，这类教育法规会越来越多 v(5)教育规章v 教育规章有两类，一为部门教育规章，一为政府教育规章。
前者由国务院各部委（主要是教育部）发布，在全国范围内有效；后者由省(自治区、直辖市)的人民政府制定，只在本行政区域内具有法律效力教育规章的调整范围极其广泛，数量也很大 v三、教育政策与教育法规三、教育政策与教育法规v 教育政策与教育法在本质上是一致的，教育政策是制订教育法的依据，教育法是教育政策得到实施的保证，成熟的教育政策可以转化为教育法律、法规 v共性 ：v（1）它们都属于社会主义的上层建筑（2）它们的经济基础都是社会主义公有制经济 v（3）它们都是工人阶级领导的广大人民群众共同意志的体现v（4）它们都以马克思列宁主义、毛泽东思想为指导v（5）它们都是国家管理教育的重要手段 v个性个性 ：：v（1）制定的机关不同国家的教育法律是由国家机关制定的，而教育政策也可以由政党制定 v（2）约束力不同教育法律具有国家的强制性，对全社会成员都有约束力，而教育政策不具有国家强制性，只对某部分人有约束力 v（3）执行的机关不同教育法律的执行机关只能是国家机关，而教育政策除了国家机关，还有其他有关组织 v（4）发挥的作用不同教育法律的作用，主要表现为国家的强制性作用，而政策的作用主要是指导性作用 v（5）表现的形式不同。
教育法律的表现形式有宪法中的教育条款、教育法律、教育行政法规、地方性教育法规和教育行政规章等；而教育政策主要有决定、指示、决议、纲要、通知、意见等形式出现，内容比较广泛、原则和概括 v（6）执行的方式不同教育法律的执行方式是以国家强制力为后盾，要求社会成员必须遵照执行；而教育政策则主要靠组织与宣传，启发人们自觉遵循 v（7）稳定的程度不同教育法律的稳定程度更高，而教育政策的灵活性更高v（8）公布的范围不同教育法律必须向全社会公布，而教育政策只在一定范围内公布 第二节第二节 教育政策制定的理论模式教育政策制定的理论模式v一、教育政策制定的过程一、教育政策制定的过程v 教育政策制定是判定教育政策问题和对政策方案进行选择的过程，其程序大致分为认定政策问题、确定政策目标、拟订政策方案、选择方案等几个环节 v1．认定教育政策问题 v认定教育政策问题又称教育政策问题诊断，它是以一定的理论和政策评价资料，对教育政策问题的存在形式、范围和性质进行系统分析，找出问题产生的原因的过程v（1）通过社会调查发现教育政策问题 v（2）通过研究信息提出教育政策问题 v（3）通过预测分析提出教育政策问题 v2．确定教育政策目标．确定教育政策目标v 教育政策目标是对教育政策活动的方向和水平的具体规定，是整个教育政策活动的立足点。
确定教育政策目标一般要考虑四个因素，一是方向正确，符合国家总的方针政策；二是抓住要害，选准突破口和时机；三是适度，即不是高不可攀，而是经过努力可以达到的；四是具体，即有一定可操作性 v 3．拟定教育政策方案 v 教育政策目标确定之后，接着就要考虑拟定教育政策方案拟定教育政策方案时要注意： 方案应是可行的；方案应估计到全部的正、负效果，并对可能产生的问题提出解决对策；应尽可能数量化；应提出两个以上的政策方案供选择制定政策方案时，还应该有专家参与，以保证方案的科学和合理性 v 4．选择教育政策方案 v 选择教育政策方案，需要制定者对教育问题有深刻的理解，同时又对教育的条件有充分的认识v二、政策制定的模式二、政策制定的模式v1．政策制定模式的涵义v 政策制定的模式是指政策制定的机构和人员本着自己的价值取向，通过一定的途径和方法去应对或解决面临的政策问题政策制定模式的研究在于促进决策的合理性和目标的达成 v 目前，有学者根据国外戴伊（P．R．Dye）、艾兹厄尼（A．Etzioni）与德罗尔（Y．Dror）的分类和观点，将公共政策制定的基本模式分为八类：v 理性模式 渐进模式v 综合模式 组织模式v 团体模式 精英模式v 竞争模式 系统模式 v 2．教育政策制定的三种模式 v（1）理性模式(Rational Model) 理性模式指政策制定者根据一套近似完美的、合乎理性的政策制定程序来制定政策。
理性模式的决策过程可分为这么几个步骤：①确认可操作的政策目标；②准备完整的政策方案；③建立各种价值标准及社会资源；④预测每一政策方案的成本与效益；⑤估计每个方案的净效益情况；⑥比较每个方案的优劣次序；⑦制定出理性和优化的政策方案 v 实现这一目标需要满足下列条件：v A、知道所有的社会价值及其相对的重要性；知道所有可能的政策方案；v B、知道每一政策方案可能产生的结果；v C、能估计政策方案所能得到的与失去的社会价值的比值；v D、能选择最经济、有效的政策方案 满足了以上这些条件，理性模式无疑是政策制定的最理想模式 v 现实中， 理性模式受到人们的广泛批评，这些批评主要集中在：①世界上任何国家都不存在绝对中立的价值，即不存在整个社会共同认定、追求的价值目标例如在制定教育发展政策时无法衡量追求公平与追求效益的价值比值②政策目标难以操作化和量化，因为环境不断变化，不可预测③资料难以收集齐全为收集及分析资料所花费的时间、精力和金钱，代价及其高昂，而且决策者用于决策上的时间及分析资料的能力都非常有限 v（2）渐进模式（Incremental model） 渐进模式是指制定新政策时只对过去的政策做局部的调整和修改，使新政策成为过去政策的延伸和发展。
v优点：政策制定较为稳妥可靠，决策者不必花很多时间去调查和寻找所有的政策方案，决策时目标也比较单一，只要注重纠正、减少现行政策的缺陷就行了，不必做整体上的调整，执行起来阻力也比较小v局限性：它主要用于变动不大的环境，用于对总体上尚好的现行政策的补充和修改但当环境发生巨变，需对政策加以彻底修改时，它就束手无策了，有时甚至会成为前进的障碍从这个意义上说，渐进模式是比较保守的模式 v（3）团体模式(Group Model) 团体模式又叫政治协商模式，是指决策者在制定政策时，广泛听取各政党、团体及不同职业的人的意见，在充分讨论、对话和协商的基础上，协调各方的利益关系，最终达成具有妥协谅解色彩的决定 团体模式可以用下面的模型来表示： 第三节第三节 教育法与教育管理教育法与教育管理 v一、教育法与教育行政一、教育法与教育行政 教育管理是一个非常复杂的动态过程，从国家对教育事业的宏观管理，到学校对学生行为的规范引导，涉及教育领域的方方面面v1．国家教育权与教育行政 教育行政是同教育的国家化紧密联系在一起的，是现代国家行政职能扩大化的产物在很长的一段历史时期内，教育主要表现为个人之间的事情，与国家的关系并不明显 。
辛亥革命后，现代意义上的中央 v教育行政机构逐渐建立，国家教育权对教育行政活动的影响也越来越明显新中国成立以后，国家教育权的基本内容却没有发生实质性的变化，它们包括“确定并保证贯彻国家教育的性质、方向、方针和教育目的、培养目标；确定教育结构、学校制度、教学计划和大纲，审定教材；规定教育机构的设置和标准，教育人员的标准和选任，教育经费的征集和分配；教育法规的制定以及教育事业的督导检查等等这些内容几乎渗透到教育行政活动的每一个环节之中 v 2．教育行政机关 教育行政机关，是指按照宪法和有关组织法的规定设立的，依法享有并运用国家行政权，专门从事教育行政管理的国家机关它是国家行政机关的一个重要组成部分 v3．教育行政行为 所谓教育行政行为，是指教育行政机关在行使行政职权、对教育事务进行组织和管理的过程中作出的具有法律意义的行为，它有如下几个特点： 首先，它由教育行政机关作出 v其次，它是教育行政机关行使行政职权、履行其行政职责的行为 v最后，它必须是具有法律意义的行为v 4．教育行政行为的形式 v 教育行政行为作为行政行为的一个分支，承继了后者的一般特征，同时也表现出多种的形式，以下着重从抽象行政行为和具体行政行为的角度分析一下这种行为的表现形式。
v(1)教育行政立法教育行政立法是指特定的国家行政机关依照法律规定的权限和程序，制定有关教育的行政法规和行政规章的行为它主要是针对一些具有全局性的具体教育管理问题而制定的，如国务院制定的《教师资格条例》等 v 教育行政立法既有行政的性质，是一种抽象行政行为，又具有立法的性质，是一种立法行为v 教育行政立法的特点是： v 第一，实施教育行政立法的主体是特定的国家行政机关，如中央的国务院和国务院各部委，地方的省一级政府或较大的市的政府； v 第二，教育行政立法是依照严格的程序制定的，一般要经过规划、起草、征求意见、审查、通过和发布、备案等几个环节v 第三，教育行政立法制定的教育行政法规、规章是教育法的一种形式，具有教育法的效力，但是它又不同于国家权力机关的立法行为，而有着很强的从属性 v (2)教育行政监督检查所谓教育行政监督检查，是指具有教育事业管理权限的行政机关对学校及其他教育机构、教育者、受教育者或公民是否遵守教育法规、执行教育行政机关的决定等的情况进行的监督检查活动 v (3)教育行政许可教育行政许可是指教育行政机关应教育行政管理相对方的申请，通过颁发许可证等形式，依法赋予教育行政管理相对方从事某种教育活动的法律资格或法律权利的行政行为。
v(4)教育行政处罚教育行政处罚是指教育行政机关依照法定的权限和程序对违反教育法律规范的尚未构成犯罪的教育行政管理相对方给予行政制裁的具体行政行为v (5)教育行政强制执行教育行政强制执行是指教育行政机关对拒不履行教育法规定的义务的教育行政管理相对人，依法强制其履行义务或达到与履行义务相同状态的教育行政执法行为 v5．教育行政法律责任v 在教育行政法律关系中，经常会出现一些行政违法现象违反了法律，自然要承担法律责任教育行政法律责任是指教育行政法律关系主体由于违反了有关教育的行政法律规范或不履行相应的行政法律义务而应依法承担的行政法律后果 v二、教育法与学校管理二、教育法与学校管理 教育法对学校管理工作有着直接的影响，它规范着学校管理的行为，督促学校在法令许可的范围内行事，推动着依法治校精神的落实，并对提高学校教育人员的法律意识起到极大的作用v 1．学校的设置 v 2．学校的权利和义务 v 3．教师的权利与义务 v 4．教师管理的基本法律制度 v（1）教师资格制度 v教师资格制度是国家对教师实行的一种特定的职业许可证制度 v（2）教师职务制度 v教师职务是根据学校教学、科研等实际工作的需要而设置的有明确职责、任职条件和任期的教育专业技术工作岗位。
v（3）教师聘任制度 v 教师聘任制度是聘任双方在平等自愿的基础上，由学校或者教育行政机关根据教育教学需要而设置的工作岗位，聘请具有教师资格的公民担任相应教师职务的一项制度v 5．学生的权利和义务 学生在学校教育活动中占有重要的位置，对学生的管理是学校管理活动的重要内容 学生管理应注意以下内容：v 首先，受教育权利是一项基本权利 v其次，受教育者的法律权利和义务是学生管理的重要法律依据 v第三，中小学生多为未成年人，对中小学生的管理要注意到未成年人的身心发展特征，符合《未成年人保护法》的规定 v 6．教育的非营利性与学校收费管理 v教育事业体现着国家和社会的公共利益，学校则是公益性的社会组织，这决定了学校教育活动的非营利属性 v 7．学校事故及其预防从诱发学校事故的主体或其成因方面讲， v学校事故一般可归结为如下几种类型 v①与学校的设施设备有关的学校事故，这主要是由于设施、设备不全或陈旧老化以及建筑物塌落、火灾等原因造成；v②与教职员有关的学校事故，这是教职员在教育教学活动中由于故意或过失所造成的学生人身伤害的事故；v③与学生本身有关的学校事故，主要表现为课外活动或休息时间学生之间的嬉戏或打架斗殴造成的人身伤害。
v从学校事故发生的时间或场合来分析，学校事故又表现为如下几种常见的类型：v①运动伤害，主要是体育课或课外活动过程中，由于器材、教师指导等方面原因而引起的人身伤害； v②课余伤害，是指课余时间学生在操场、走廊和楼梯旁嬉戏玩耍时，由于自己不小心，或是他人推搡打闹而引起的伤害；v③课内事故，指上课期间由于教师疏于管理或其他因素而引发的学生意外伤亡事故；④校外活动事故，这指学校组织的校外活动中所发生的事故 v在校学生人身伤亡事故常常表现出几种特征： ①后果的严重性 ②原因的复杂性 ③处理的特殊性 v预防：预防：v⑴学校必须提供符合国家安全标准的教育教学设施、设备，以保障学生在校期间的人身安全； v⑵学校教育工作者要尊重学生的人格尊严，禁止体罚或变相体罚学生v⑶学校的体育场地和器材应当符合卫生和安全要求，运动项目和运动强度应适合学生的生理承受能力和体质健康状况，以防止人身伤害事故发生；v⑷学校组织学生参加劳动或者集会、文化娱乐、社会实践等集体活动，应当有利于学生的健康成长，要进行安全教育，并提供必要的安全保障措施； v⑸学校应建立卫生制度，为学生提供必要的卫生保健条件，并把健康教育纳入教学计划，开设健康教育课，建立学生健康资料卡片或者健康档案； v⑹对于残疾、体弱学生给予特殊照顾，注意女学生的生理特点，对体力或室外活动宜作适当安排； v⑺学校应配备必要的处理伤病事故的医疗用品 v本章参考书目本章参考书目 1、郑新立主编：《现代政策研究全书》，中国经济出版社1991年版。
2、[美]斯图亚特·S·那格尔编著，林明、龚裕等译：《政策研究百科全书》，科学技术出版社1990年版3、成有信等著：《教育政治学》，江苏教育出版社1993年版 4、孙绵涛主编：《教育政策学》，武汉工业大学出版社1997年版5、国家教育委员会人事司组织编写：《学校教育法制基础》，教育科学出版社1997年版 6、劳凯声著：《教育法论》，江苏教育出版社1993年版。