·2013年中国教育经济学年会论文·城乡义务教育教师队伍结构性失衡的问题与对策——基于广西情况的分析马佳宏 （广西师范大学 教育科学学院，广西 桂林 541004）[摘要] 根据有关广西义务教育教师队伍的统计资料和我们对广西部分市县中小学教师状况的调查发现，城乡义务教育教师队伍不仅在数量上存在结构不合理，而且在质量上存在年龄结构、学历结构、职称结构、学科结构等方面失衡现象导致城乡义务教育教师队伍结构性失衡现象的出现，除了众所周知的城乡教育二元结构、农村教育基础低条件差等原因外，主要是教师资源配置制度不合理、城乡教师流动机制不健全、农村义务教育教师培训工作不到位等造成的为促进城乡义务教育教师资源配置的均衡和教师队伍整体素质的全面提高，必须调整城乡教师配置标准，根据城乡学校的客观实际合理配置教师；完善城乡教师交流机制，推进城乡义务教育教师的合理流动与共享；落实农村教师培训政策，促进农村义务教育教师的专业发展[关键字] 城乡；义务教育；教师队伍结构性失衡；问题；对策义务教育是国家和各级政府必须提供保障的公共性事业，推进义务教育的均衡发展，不仅是提高义务教育质量，提升国民素质的需要，也是落实科学发展观，构建和谐社会的要求。
然而，由于我国各地区经济、文化和教育发展不平衡，义务教育的发展存在着城乡差异、区域差异、校际差异和接受义务教育的人群差异其中，城乡义务教育发展上的差异和失衡现象尤其突出造成城乡义务教育教育失衡的原因众多，其中一个重要原因就是城乡义务教育教师资源配置的不合理、不平衡，或者说存在着结构性失衡现象，因为城乡义务教育在发展水平上的差距，很大程度上是由于教师方面的差距所引发的本文根据广西城乡义务教育教师队伍结构性失衡的种种表现，试分析其产生的原因并提出相应的对策，希望有助于义务教育教师队伍的建设和教育事业的发展一、城乡义务教育教师队伍结构性失衡的主要表现根据有关广西义务教育教师队伍的统计资料和我们对广西部分市县中小学教师状况的调查，目前在城乡义务教育教师队伍方面存在的问题，既有数量上的问题，也有质量上的问题，而归纳起来则可以概括为主要是结构性失衡的问题，具体表现在城乡义务教育教师队伍在数量结构、年龄结构、学历结构、职称结构、学科结构等方面都存在偏差或不合理现象1.数量结构不合理近年来，由于计划生育政策的推广和落实，在农村新生儿童不断减少，加上越来越多的农民工子女随父母迁入县城或者是大城市念书，农村义务教育阶段学龄人口出现了大幅度下降，农村教师数量原本严重匮乏的——————— ［作者简介］马佳宏（1963—），男，汉族，广西桂林人，广西师范大学教授，主要从事教育经济学和教育基本理论研究。
状况已经得到好转，甚至在部分农村出现中小学教师超编或过剩的现象但这种“过剩”现象，其实更多的是结构性过剩即在农村教师超编与缺编的情况并存，这种情况在农村小学比较明显一方面，某些学校由于生源减少，需要的老师也就减少，尤其是在师生比要求不变的条件下，教师自然就超编了；另一方面，由于农村学校布局调整和撤点并校，某些学校规模在扩大，学生人数在增加，加上现在家长和社会各界对学校教学服务的要求越来越高，教师数量反而不足特别是农村寄宿制中小学，由于现行教师配置政策并没有寄宿制学校管理服务人员的岗位，学生生活指导及后勤管理等工作只能由在职教师兼任，教师“身兼数职”现象非常普遍，更凸显出教师人数的不够教师数量的这种结构性矛盾，在城镇也或多或少地存在以小学教师为例，在城镇，小学教师大都处于饱和状态，少数学校的教师甚至出现过剩，这主要是部分农村学校教师因原来学校撤并或人员超编或谋求更好发展而流动到城镇学校，以及大量师范院校毕业生都想挤进城市中小学工作的结果据统计，2010年广西县镇与农村普通小学专任教师数与2005年相比，县镇教师增加了34.05%，而农村教师只增加了1.20%[1](p42)但与此同时，部分城镇中小学也存在教师不足的问题，如一些县城的中小学校由于周边农村学生“择校”或某些学校撤并后学生加入，教师负担的学生比例增大，导致教师不足或出现缺编现象。
2.年龄结构不合理广西目前教师年龄结构不合理现象在小学教师尤其是农村小学教师队伍中比较严重2010年与2005年相比，广西小学教师30岁以下的人数减少了35.00%，而50岁以上的人数增长了8.60%[1](p44)广西全区中小学教师56岁以上的“高龄”教师所占比例由2006年的8.41%上升到2010年的9.90%[2](p116) 中小学教师老龄化现象在农村尤其，根据桂林市教育局提供的内部统计资料， 2010年桂林市农村50岁以上教师占农村教师的32%，而25岁以下农村教师仅占农村教师的2.5%造成教师老龄化的原因，除了农村中小学校的中青年优秀骨干教师流失外，主要受僵化的教师编制制度影响，如桂林市的个别县和雁山区，尽管有教职工需求，但受编制数影响，近几年都未招录补充新教师教师队伍的老龄化，不仅影响到教育教学改革特别是教育观念、教育思想、教育方法、教育手段等方面的更新，而且导致教师队伍发展的后劲不足，缺乏活力，出现断层和青黄不接的后果3.学历结构不合理近几年，广西中小学教师学历达标的水平有所进步，无论是城市、县城还是农村，小学教师专科学历、初中教师本科以上学历的比例在逐年递增，中专及以下学历在逐年递减。
但总体上本科及以上学历教师所占比例仍然太低，并且学历的提升往往是通过函授、党校等形式获得，而第一学历为中专及以下学历比例较高农村中小学教师的主体是中师毕业生和高中学历的转正民办教师，真正具有起点合格学历的教师还是少数2009年，在广西小学专任教师中，城市小学拥有专科以上学历的教师比例为87.35%，县镇为81.68%，而农村只有62.86%[3](p45)可见农村小学尚有近40%的教师仅有高中及以下学历再以桂林市的数据可进一步说明城乡教师在学历上的差距2010年桂林市小学教师具有专科及以上学历的，城市为86%，农村仅为58%，相差26%；初中教师具有本科及以上学历的，城市为76%，农村仅为53%，相差23%（数据由桂林市教育局提供）可见，农村教师中高学历的远低于城镇，总体上，城镇教师的学历水平已达到良好以上，而农村教师的总体学历才刚刚及格甚至不合格4.职称结构不合理广西目前城乡教师职称方面的差异较大，从总体上看，城乡义务教育阶段学校教师的职称构成以中级职称占多数、两头(高级和初级)占少数，但县城教师职称等级普遍高于农村，尤其是高职称教师明显分布于县城农村中小学教师职称结构方面，初级职称占绝大多数，高级职称人数很少或偏少。
2009年，在广西小学专任教师中，拥有小学高级教师职称的教师比例，城市为59.18%，县镇为60.50%，而农村只有44.72%[3](p43).城乡中小学教师在职称结构存在的偏差，一方面是由于农村教师的教育教学工作和家庭生活的任务重、压力大，加上进修、培训的机会少，业务学习提高慢，学术科研上不去，所以晋升职称困难而且如我们访谈时有些教师所说的，在职称评定上，农村教师与城市教师比，在很多方面处于劣势另一方面，农村中一些已获得中高级职称的教师，一旦有机会就“人往高处走”，调走到县城或城市去了5.学科结构不合理教师学科结构的不合理主要表现在某些学科教师偏多而其它学科教师缺少据统计数据显示，2009年广西全区县镇、农村小学语文、数学两科教师有17.84万人，占87.95%，明显过剩；而外语、美术、音乐等10多个科目教师的比例仅占12.05%，尤为紧缺[2](p117)桂林市农村小学音乐、美术、体育、信息技术教师更加缺乏，全市农村小学只有69名音乐教师，60名美术教师，130名体育教师，而全市农村小学有1100所（数据由桂林市教育局提供）根据我们对农村学校的实地考察，大部分村小开不了音、美、体课，多数由任课教师“全能”教学，这些教师很多甚至把音、美、体课用作语文或数学课上，或是当作自习课。
村小学生对音、美、体方面的常识缺乏，素质教育可谓名存实亡综上所述，城乡义务教育教师队伍在数量和质量上的结构性问题非常突出，呈现出农村教师数量相对不足而城镇教师相对饱和、农村低质教师资源相对集中而城镇优质教师资源相对集中的格局和态势这种城乡义务教育师资配置的非均衡或失衡状态，既不利于农村义务教育质量提高也有害整个国民教育的均衡、持续和健康发展二、城乡义务教育教师队伍结构性失衡的原因分析导致城乡义务教育阶段教师队伍结构性失衡的原因是多方面的，既有众所周知的城乡教育二元结构、农村教育基础低条件差等方面的原因，也有国家和地方政府教育政策、教师管理等方面的原因本人认为，在这些错综复杂的原因中，教师资源配置制度、城乡教师流动机制、农村教师培训政策等方面存在问题与缺陷，是最根本也是最主要的原因1.教师资源配置制度不合理，导致城乡义务教育教师队伍两极分化我国现行的教师资源配置制度主要是政府及教育主管部门借助法律和权力实现对教师的分配、安置和使用在“城市中心”偏向和“以县为主”管理背景下，教师资源的配置常常被配置主体以分级管理的权限优先满足自身所辖地区学校的教师，然后再考虑边远地区的学校，加上配置主体的多元化，难免造成教师资源在城乡之间、地域之间、学校之间的分布不平衡。
从教师编制标准看，我国义务教育阶段教师编制一直是根据高中、初中、小学等不同教育层次和城市、县镇、农村等不同地域，按照学生数的一定比例核定城市初中师生比为1：13.5，县镇初中为1：16，农村初中为1：18；城市小学为1：19，县镇小学为1：21，农村小学为1：23[4]广西中小学校现行教师编制标准基本上是参照国家统一的标准来执行这种教师编制标准是不符合城乡中小学布局、规模、生源等客观实际的其执行的结果，导致城乡中小学教师不仅在数量上安排不合理，出现城乡教师多少不均，而且也造成城乡教师在质量上的差距拉大众所周知，我国特别是广西农村地区义务教育学校服务范围大，校点多而布局分散，学校规模及班额普遍偏小随着农村计划生育政策的实施加上农村中小学生也出现一定程度的到城镇“择校”现象或随父母到其外出打工之城市上学，农村学校特别是小学的生源呈现减少的趋势因此，要求农村中小学校维持原来的师生比，让教师负担大比例的学生，这是不合时宜的实际上，缩小农村中小学师生比例，并不意味着农村教师的浪费，如今农村教育质量要加快提高，素质教育及新课程改革对教师提出更高要求，农村小学的英语、音乐、美术、体育、信息技术等课程需要大力开设，加上近年来农村留守儿童增加，寄宿制学校兴办起来，农村学校教师的工作量日益增大，教职工需求量不但不应减少反而应适当增加。
上述教师编制标准对城镇中小学也不太合适现在的城镇和市区中小学随着农村学生的流入，大额班现象越来越严重2009—2010年，广西全区小学教师56人以上超大班，城市学校有1964个班，县镇学校有6065个班，农村学校有2712个班，分别占24.62%、26.42%、2.65%，比2006—2007学年分别提高5.91百分点、5.71个百分点和下降0.58个百分点[2](p116)如果按原来的师生比标准，要求城镇中小学教师负担的学生比例较小，客观上与学生人数增加的事实也不相符即便是根据学生数量的增加而补充更多的教师，一方面政府部门对教师编制数量控制很严，学校无能为力，另一方面，在学校面积未能扩大，班级规模没有缩小的情况下，增加教师也发挥不了多少效用2.城乡教师流动机制不健全，造成城乡义务教育教师资源不能共享我国目前尚未建立起真正意义上的义务教育教师流动机制，尽管《义务教育法》、《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》等都强调要加强组织教师的流动，但对参加流动的教师构成及人员比例、教师流动的年限、教师的待遇以及流动教师的生活和工作等并未做出合理安排目前城乡义务教育教师的流动基本上还是一。