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1、基于土地利用功能分区的沿海土地开发与保护研究以盐城市为例孙 伟（江苏省土地勘测规划院，南京 210024）摘要：随着沿海开发战略的实施，沿海地区工业化和城市化发展十分迅速，急剧扩张的建设用地不仅蚕食了大量耕地，也使海域生态系统的功能和健康受到威胁，近岸海域环境质量下降。为了协调区域土地利用、耕地保护与生态环境建设，提出与海域生态系统和耕地保护目标相适应的土地利用布局方式，为实行差别化的土地用途管制提供依据，论文在借鉴已有各种区划方法的基础上，通过选择自然生态条件、资源环境状况、经济发展基础和发展潜力等要素，提出了沿海地区土地利用功能分区方法，并讨论了评价单元的划分、指标选择与处理等技术方法。以
2、江苏省盐城市为例，通过自然生态约束和经济发展需求两类分区的矩阵叠合，形成土地开发适宜性分区，结合区域土地利用现状将研究区域划分为优先建设区、耕地保护区、限制开发区、禁止开发区四种土地利用类型区，并提出各类型分区的土地利用布局导向和管制措施，为沿海地区土地资源优化配置提供科学依据，也为土地利用功能类型区的划分提供了方法论角度的探索。关键词：土地利用，功能分区，沿海地区，盐城市1引言沿海地区是海域生态系统和陆地生态系统相互作用最为明显的区域，也是海域对人类活动响应最敏感的区域。合理的沿海地区土地利用布局，有利于保护海域生态系统结构和功能的完整性，也有利于防止建设用地的过度扩张，蚕食耕地和基本农田。
3、许多发达国家很早就将功能分区作为土地利用空间管制的基础和手段。美国通过土地利用分区明确规定各分区范围、利用类型和允许开发的最大强度，尤其是将历史街区和生态敏感的滨水海港区作为特殊保护地区，限制土地开发和产业发展1-3。林肯土地政策研究所从保护土地的生态价值出发，提出了土地开发的潜在限制性因素，将评价区域分为生态临界区域、景观文化临界区域、经济临界区域和自然灾害临界区域四类环境敏感区域4。悉尼大都会区规划通过选择国家公园、自然保护区、集水区和优质农地等，确定区域土地利用的制约因素，将这些区域作为严格限制、不可发展的区域引自珠江三角洲城镇群协调发展规划工作组编制的珠江三角洲城镇群协调发展规划（20
4、04-2020）专题研究。尤其是随着信息技术的发展，越来越多的学者开始尝试将GIS技术的研究成果应用于土地利用功能分区评价研究中。1969年，McHarg首次将GIS技术引入土地利用功能分区研究中，将研究区域的自然属性和经济属性表示在图上，通过图层叠加进行土地适宜性分区5。随着GIS技术的改进，空间分析由原来的图形与属性分离逐步转变为空间数据与属性数据的一体化，图形处理与空间数据分析的紧密融合，为许多学者应用GIS技术进行土地容量和功能分区评价研究提供了较为高效、准确的技术保障6-10。尤其是十一五期间，国家提出主体功能分区的概念，将空间发展类型分区进一步细化，部分学者以此为目标，探讨了地域开
5、发适宜性分区和主体功能分区方法，并从法律、规划和政策构成的空间管治制度安排层面，对主体功能区划的定位、实施和协调进行了讨论，这些都为本文提供了良好的思路借鉴和技术支撑11-14。盐城市位于东海之滨，土地总面积为17000km2，拥有海岸线长约582km，占江苏全省的56%，沿海滩涂总面积达到4550 km2（含辐射沙洲），近期可供开发利用的沿海滩涂面积达到1300 km2，而且沿海滩涂每年还以约13 km2的速度向外淤长，土地资源十分丰富，是江苏最具潜力的土地后备资源区引自盐城市沿海开发战略规划研究报告。随着沿海开发战略的实施，盐城市工业经济和城市化的高速发展，使沿海地区建设用地急剧扩张，侵占
6、了大量的优质农地，导致耕地和基本农田保护日益困难；同时高强度的经济社会活动对海域生态系统的作用越发强烈，导致近岸海域水质恶化，生态环境污染较为严重。在未来的经济社会发展的土地利用过程中，迫切需要明确各区域的主体土地利用功能，规范空间开发秩序，为此，本文采用地理学分区方法，在充分考虑沿海地区自然生态与环境条件、资源潜力与利用程度、经济效益与开发需求的基础上，分别进行自然生态约束和经济开发需求分区，并采用矩阵分类方法进行土地开发适宜性分区，综合考虑各区域土地利用现状，形成土地利用功能分区，目的是要解决人口与产业的空间合理集聚、耕地和基本农田保护、区域生态环境整体保护，促进区域空间资源优化配置，这不
7、仅对于盐城市来说具有重要的现实意义，同时也为沿海地区合理的土地开发与保护提供科学依据。2 研究思路与方法2.1 评价单元为保证各单元内部自然属性的同质性以及单元之间的空间属性异质性，同时兼顾分区方案实施的可操作性，合理确定土地利用功能分区的最小评价单元界线，本文选取盐城中心城市、各县县城区和乡镇作为评价的基本空间单元，总计140个。2.2 评价要素土地利用功能分区评价指标体系作为一种政策导向，既要体现人口、经济、资源、环境等各方面协调发展的主导思想，又要使各评价指标成为表征区域生态系统的众多指标中最灵敏、最便于度量、内涵最丰富的主导性指标，使该指标选择可准确表述区域土地利用状态变化趋势。同时，
8、土地利用功能分区是一个较为本底的分区，它不是一个时点概念，而是一个时期概念。要素影响期的长短决定分区方案对区域土地利用的指导时限，所以在要素的选择上要具有较好的时间稳定性。为此，在指标选择时，应遵循全面性、不可替代性、稳定性、可获性和可量化，使指标体系尽可能具有可操作性。土地的开发和利用不可避免的要受到自然生态条件的约束，区域自然灾害风险大小，空间生态敏感强弱构成了自然生态约束的主体部分。生态敏感性，是指生态系统对人类活动干扰和自然环境变化的反映程度，说明发生区域生态环境问题的难易程度和可能性大小。地震风险大小、地面沉降程度与趋势、洪水威胁程度等因素是基础设施等工程建设必须考虑的，海水入侵是对
9、岸线稳定性的一种挑战，沿海土地利用不可忽视海侵威胁。自然保护区核心区、具有生物基因库之称的生物多样性热点地区、饮用水水源地等都具有很高的生态服务功能，这些生态敏感性要素是自然生态约束的重要组成部分。经济开发需求是区域发展的动力源泉，经济基础和发展潜力共同主宰着区域的发展方向，开发成本则是政府投资必须跨越的一个门槛，因而也成为构成经济开发需求的一个重要因素。2.2.1自然灾害要素评价地壳不稳定性引起的地震、过度开采地下水带来的地面沉降等都会给工程建筑、道路设施等带来毁灭性的灾害，因此它们是区域土地利用过程中必须要考虑的因素，较高的地质灾害风险会使土地开发利用的成本升高，成为土地利用尤其是建设用地
10、利用的门槛之一。此外，洪水风险会影响区域的土地利用方式和产业布局；海水入侵不仅会造成岸线不稳定，同时也会带来咸水倒灌而导致土壤盐渍化加重。从盐城市域来看，地震风险分布大致呈东北-西南走向的三个条带，从北向南地震风险依次增加。响水、滨海、阜宁三县的全部，射阳县的西北部属于第一层次带，地震风险较低；射阳、建湖东南部、盐城市区属于第二层次带，地震风险较高；地震风险最高的地区主要分布于大丰和东台市东部的大部分地区，在这些地区进行大规模、高强度的土地开发和利用面临着较大的地震风险。地面沉降集中分布于大丰市区和盐城市城区，其主要原因是城市发展和工业生产过程中过度开采地下水，形成地下漏斗，引发地面下沉，高强
11、度的建设用地开发原则上应当避开这些区域，控制产业和人口向这类地区集聚。总体上，尽管从南到北有一条贯穿盐城市域的大范围沉降带，但是目前这一地带沉降强度微弱，对开发建设影响并不明显，只要合理控制地下水的开采规模，仍可在该区域进行高强度的土地开发和利用。盐城市域中西部属于里下河地区，地势低洼，受洪涝风险影响严重。洪水威胁区域主要分布在建湖县全境、阜宁县东南、盐城市区以及射阳西部部分地区和泰东河沿线地区。南淤北蚀是盐城市域海岸线变动的基本规律，滨海县和响水县沿岸为侵蚀型岸段，特别是滨海县的滨海港镇沿岸侵蚀较为严重，须加强保滩护岸工程，防止岸线后退、咸水入侵。地震 地面沉降 洪水威胁 海侵图1 自然灾害
12、要素2.2.2生态敏感性要素评价人类所有社会经济活动都无法离开水资源，不同的经济活动除了水资源需求量有所差别外，对于水质也有着严格的要求，饮用水水质要求最高，然而更容易受到人类各种土地利用活动的污染，因此保护饮用水源地尤为重要。自然保护区、生物多样性热点地区具有高的生态服务功能，禁止在这些地区进行不符合功能定位和生态保护要求的土地利用方式。 生物多样性 水功能区图2 生态敏感性要素从水环境功能区看，盐城市城镇主要取水口分布于东台市的泰东河、盐都区的蟒蛇河、射阳河阜宁县城上游段、响坎河滨海县城上游段、射阳河合德镇上游段和新团河大丰市区上游段，高强度的土地利用，尤其是有污染的工业建设用地项目应当远
13、离这些饮用水源保护河段，防止饮用水源被污染。此外对于作为渔业用水区的新洋港河、喜塘河部分河段也要加以保护，控制邻近地区进行污染型工业开发。麋鹿和丹顶鹤两个国家级自然保护区，珍稀动植物繁多，是大陆东部沿海地区重要的生态源区和生物多样性保护区域，要严格进行生态保护和建设，禁止无关的土地利用方式；响水县的灌东盐场、盐都区和建湖县西部的大纵湖和马家荡风景旅游区，属于盐城市域内陆型湿地区域，位于城镇取水口的上游，需要加以保护，要严格控制周边区域的土地利用方式。2.2.3经济基础分析 后备土地资源 综合交通条件图4 经济发展潜力 人均地区生产总值 建设用地比重图3 经济发展基础地区生产总值、建设用地规模等
14、从经济总量和土地利用的空间形态上表征了区域经济发展的基础。从人均地区生产总值的空间分布来看，大丰和东台的大部及沿海乡镇人均地区生产总值较高，滨海县的人均地区生产总值整体上处于较高水平，而响水县和阜宁县除了县城外绝大部分乡镇人均地区生产总值相对较低。从建设用地占评价单元土地面积比重的空间分布上看，基本上呈现三个等级，盐城中心城区的建设用地规模最大，其次是各个县市城区所在城镇，乡镇一级的建设用地比重较低，这也与盐城的区域经济发展实际相符。2.2.4经济发展潜力评价充足的土地资源、便捷的交通条件、优越的区位条件等都是区域经济发展的潜在推动性因素。盐城沿海地区滩涂资源丰富，面积广大，为沿海开发提供了充
15、足的后备土地资源。其中，响水县的陈家港镇、滨海县的滨海港镇以及射阳县的黄沙港镇、大丰市的南阳镇滩涂后备资源优势最为突出。根据综合交通条件的评价，在沿路（沿海高速公路）地区、靠近盐城市区、接近港口地区综合交通条件较好，区位条件良好，对外交流便利，经济发展潜力较大。2.2.5开发成本分析 工程地质条件 水网密度图5 土地开发成本分析工程地质条件是影响土地利用强度的重要因素，在软土区进行较大规模的建设用地开发，需要更多的基础工程投入，土地开发成本要高于非软土地区。从滨海到射阳、从射阳到大丰、再到东台，整个沿海地区由于沉积历史较短，工程地质条件不适宜进行高强度的建设用地开发，尤其是东台市东南部的新曹、三仓和大桥等乡镇工程地质条件相对最差；建湖县西部高作、钟庄和近湖等乡镇的工程地质条件也比较差，土地高强度利用的工程成本较高。盐城市水网分布密度较高，众多的河流不仅为生产和生活提供了充足的用水保障，但同时也增大了土地的破碎度，增大了土地开发的生态成本和工程成本。从水网密度的空间分布情况看，射阳县大部、大丰市全境、东台市西南的水网密度较高，在河湖众多、水网密集的地区进行大规模、高强度的土地开发利用门槛较高，基础投资巨大。2.3 权重分配根据盐城市的实际状况，对开发
